نکات حقوقى توافق هسته‌اى

پس از انتشار نامه ۴۷ سناتور آمریکایی به رهبران ایران، مباحث زیادی پیرامون جایگاه توافق احتمالی هسته‌ای در نظام حقوقی آمریکا مطرح شده است. برخی معتقدند که این توافق از منظر حقوق داخلی آمریکا یک «معاهده» محسوب می‌شود - و برای اینکه پایدار بماند و دولت بعدی آمریکا را نیز متعهد کند - قطعا باید به تصویب سنا (با رای دو سوم نمایندگان این مجلس) برسد. برخی معتقدند که این توافق باید به مثابه یک Congressional-Executive Agreement به تصویب اکثریت ١+٥٠ مجلسین (مجلس نمایندگان و سنا) برسد تا در نظام حقوقی آمریکا الزام‌‌آور شود. برخی دیگر – از‌جمله دولت اوباما - استدلال می‌کنند که توافق هسته‌ای - از منظر حقوق داخلی آمریکا - یک «تعهد سیاسی» غیرالزام‌آور (غیر‌حقوقی) است که اجرای آن، هیچ نیازی به مداخله کنگره ندارد. به‌هرحال، وظیفه تعیین نوع توافق - که میزان مداخله کنگره را مشخص می‌کند -  به عهده دولت اوباماست و بیش از هرچیز تابع فضای سیاسی، حساسیت افکار عمومی، توازن قوای داخلی و عوامل غیرحقوقی است. اما اگر از منظر تئوریک به موضوع نگاه کنیم، چند شاخص حقوقی نیز وجود دارد كه عمده آنها در سندی تحت عنوان "Circular I٧٥ procedure” - در سال۱۹۵۵ - توسط وزارت امور خارجه ایالات‌متحده منتشر شده که به‌نحوی راهنمای تعیین نوع توافقات بین‌المللی در نظام حقوق داخلی آمریکا محسوب می‌شود. مطابق این سند،‌ يكى از مهم‌ترين  شاخص‌ها برای تعیین نوع توافق بین‌المللی، تاثیر و ریسکی است که توافق متوجه منافع کلی ایالات‌متحده خواهد کرد.

شاخص دیگر مربوط به مدت‌زمان پایداری توافق است (اینکه توافق دائمی است یا موقت؟). شاخص بعدی به حوزه اختیارات قوای مختلف برمی‌گردد و اینکه موضوع توافق بیشتر مربوط به اختیارات کدام قوه است (قوه مجریه، مقننه، یا هر دو). شاخص دیگر، مربوط به این است که آیا توافق موردنظر، عملکرد و قوانین ایالت‌های محلی آمریکا را هم در بر می‌گیرد یا اینکه فقط محدود به حوزه عمل دولت فدرال خواهد بود. شاخص دیگر به این سوال برمی‌گردد که آیا توافق بدون مداخله سایر قوا قابل اجراست یا اینکه نیازمند مصوبات آینده آنها نیز هست. شاخص دیگر به میزان «فرمالیته» دلخواه مرتبط می‌شود. در هر صورت، از بررسی مجموع این شاخص‌ها، دولت قاعدتا تعیین خواهد کرد که توافق بین‌المللی را در کدام دسته توافقات (معاهده، توافق‌نامه‌های اجرایی، congressional-executive agremeent یا تعهدات سیاسی) قرار دهد. اما همان‌طور که ذکر شد، میزان موفقیت دولت در این موضوع بیش از هرچیز بسته به فضای سیاسی و توازن قوا دارد تا ملاحظات و فرمول‌های حقوقی.با این مقدمه، ذکر چند نکته نیز ضروری است:اول تا از محتوای دقیق توافق احتمالی هسته‌ای میان ایران و گروه ١+٥ با خبر نباشیم، نمی‌شود با قاطعیت پیش‌بینی کرد که این توافق خاص، از منظر قوانین آمریکا، از کدام نوع توافقات بین‌المللی محسوب خواهد شد.

در نتیجه،‌ میزان نقش کنگره در روند و سرانجام مذاکرات هسته‌ای هنوز برای عموم تحلیلگران به‌روشنی قابل پیش‌بینی نیست؛ اما آنچه مسلم است این است که قوه‌مجريه آمريكا- به‌عنوان تنها نهادی که از محتوای توافق به‌طور کامل و دقیق خبر دارد و در تعیین نوع آن نیز نقش اصلی را ایفا خواهد کرد - تاکنون در تمام موضع‌گیری‌هایش سرسختانه مدافع اين رویکرد بوده كه توافق هسته‌اى «معاهده» نيست (یعنی از سنا عبور نخواهد کرد)، از نوع توافقاتی که کنگره باید به آن رای دهد نیز نخواهد بود، بلکه یک «تعهد سیاسی» است که لزومى به مداخله مجلسین نخواهد داشت.دوم جدا از اینکه در فرهنگ حقوقی آمریکا به توافق هسته‌ای «معاهده»  بگویند یا بر آن نام دیگری بگذارند،‌ این توافق چندجانبه از نظر حقوق بین‌الملل همچنان «معاهده» محسوب می‌شود، از منظر حقوق بین‌الملل برای دولت فعلی و بعدی آمریکا الزا‌م‌آور خواهد بود و قطعا تابع عرف و مقررات مربوط به معاهدات بین‌المللی - از جمله برخی مفاد کنوانسیون وین ۱۹۶۹- خواهد بود. به‌عبارت‌دیگر، باید به این نکته مهم توجه داشت که مفاهیم رایج در حقوق بین‌الملل (از جمله مفهوم «معاهده») تابع تعاریف حقوق داخلی آمریکا نیست و توافق هسته‌ای نیز یک توافق بین‌المللی است که صرفا حقوق بین‌الملل بر آن حاکم خواهد بود. این نکته را هم دکترظریف در پاسخ‌اش به نامه ۴۷ سناتور یادآور شدند و هم تحلیلگران بسیاری پس از آن در آمریکا و اروپا به کنگره گوشزد کردند.سوم چنانچه شورای امنیت سازمان‌ملل رعایت مفاد توافق هسته‌ای را طی یک قطعنامه فصل هفتمی برای همه کشورها الزام‌آور کند، دیگر تردیدی بر الزام‌آوربودن آن برای دولت فعلی و بعدی آمریکا نخواهد ماند. چنانچه کنگره نیز از اجرای این توافق سر باز زند - یا در اجرای آن کارشکنی کند - در کنار نقض مقررات مربوط به معاهدات حقوق بین‌الملل - مرتکب نقض قطعنامه‌های شورای امنیت نیز خواهد شد و این امر از نظر سیاسی و حقوقی می‌تواند تبعات مهمی برای ایالات متحده در پی داشته باشد. البته هنوز از محتوای قطعنامه احتمالی شورای امنیت در تایید توافق هسته‌ای نیز آگاه نیستیم. اما چنانچه شورای امنیت رعایت توافق را الزام‌آور کند، باوجود خط‌ونشان‌‌کشیدن‌های کنونی کنگره، کارشکنی این نهاد در آینده بسیار دشوار خواهد شد.