مسئوليت اجراي قانون اساسي یعنی چه؟
هجير تشکري در سرمقاله ابتکار نوشت:
«پس از مقام رهبري، رئيس جمهور عالي ترين مقام رسمي کشور است و مسئوليت اجراي قانون اساسي و رياست قوه ي مجريه را جز در اموري که مستقيماً به رهبري مربوط مي‌شود، بر عهده دارد.» (اصل 113 قانون اساسي)
اصل 113 در سه دهه ي اخير همواره يکي از اصول چالش برانگيز قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران بوده است. تأکيد اين روزهاي روحاني بر مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي، بار ديگر اين اصل را در مرکز توجهات قرار داده، تا جايي که در واکنش به آن يکي از اساتيد دانشگاه در ستون يادداشت روزنامه ي «کيهان» (يکشنبه 1 شهريور) رئيس جمهور را «فقط رئيس دستگاه اجرايي» خوانده است. آيا رئيس جمهور فقط رئيس قوه ي مجريه است؟
الف) به موجب اصل 98 قانون اساسي، تفسير اين قانون به عهده ي شوراي نگهبان است. بر اين مبنا براي رفع اختلاف ابتدا مي‌بايست به تفاسير اين مرجع رسمي رجوع کرد. نظريات شوراي نگهبان در خصوص اصل مورد بحث را مي‌توان به دو بخش تقسيم کرد:
1- نظريات قبل از بازنگري قانون اساسي(در سال 68). شوراي نگهبان در سال 59 در پاسخ به استعلام «شوراي عالي قضايي» (بعدها قوّه قضائيه) به دليلِ تذکر مقام رئيس جمهوري وقت به آن شورا، اعلام مي‌دارد که «رئيس جمهور با توجه به اصل 113 حق اخطار و تذکر را دارد....» بنابراين، شوراي نگهبان در اين مورد حق اخطار و تذکر رئيس جمهور به قوه ي قضائيه را مي‌پذيرد. در همان سال در مورد تذکر رئيس جمهور وقت به شوراي نگهبان مبني بر تأييد يکي از مصوبات مجلس، اين شورا پاسخ مي‌دهد که: «...رئيس جمهور در اين خصوص وظيفه و مسئوليتي ندارد.» در اين نظريه، شوراي نگهبان تذکر رئيس جمهور به اين شورا را ناموجه تشخيص مي‌دهد. در سال 60 اين شورا در پاسخ به مقام رئيس جمهوري وقت به رغم رد پيشنهاد اين مقام مبني بر «تشکيل واحد بازرسي ويژه براي نظارت دقيق تر بر...قو قضائيه و مجريه» و اعلام مغايرت تشکيل اين واحد با قانون اساسي، مقرر مي‌دارد: «...رئيس جمهور...مي تواند از مقامات مسئول اجرايي و قضايي و نظامي توضيحات رسمي بخواهد و مقامات مذکور موظفند توضيحات لازم را در اختيار رئيس جمهور بگذارند، بديهي است رئيس جمهور موظف است...اقدامات لازم را معمول دارد.» در اين نظر، شوراي نگهبان فراتر از اخطار و تذکر، به نحوي نظارت بر تمام نهادها و قوا را با عبارتِ اخذ توضيحات رسمي از قوه قضائيه، مجريه و حتّا نيروهاي نظامي با تمام اهميت استراتژيک آن را به رسميت شناخته و رئيس جمهور را «موظف» به اقدام کرده است. هر چند اين شورا استدلال جالب توجه و درخواستِ مجدد مقام رئيس جمهوري وقت مبني بر لزوم تشکيل واحد بازرسي براي انجام مسئوليت اجراي قانون اساسي و رد نظريه ي شوراي نگهبان با مضمون «...قاعده كلي كه «اختيار، فرع و نتيجه مسئوليت است« و همچنين نظر به قاعد ديگر كه «اذن در شي‌ء اذن در لوازم آن نيز هست» تصميماتي كه براي اعمال مسئوليتهاي محوله به رئيس جمهور لازم و ضروري است از لوازم اجراي قانون اساسي محسوب مي‌شود و رئيس جمهور مأذون به آن خواهد بود و عدم ذكر آن در قانون اساسي موجب عدم جواز نمي‌باشد» را بي پاسخ مي‌گذارد. در سال 66 نيز شوراي نگهبان در تذکري به رئيس جمهور وقت، مسئوليت اجراي قانون اساسي را يادآور مي‌شود.
2- نظريات بعد از بازنگري قانون اساسي. شوراي نگهبان در سال 75 خطاب به مقام رئيس جمهوري وقت، مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي را محدود به اصول تعطيل يا معطل شده ي قانون اساسي اعلام کرد و سال 89 نيز در پاسخ به تذکر رئيس جمهور وقت، بر نظر اخير تأکيد ورزيد. در همين سال در مشاوره به مقام معظم رهبري اعلام کرد که: «رئيس جمهور حق دارد راجع به نقض اصول قانون اساسي از طرف ساير قوا، سؤال کند، تذکر دهد، و پيگيري نمايد.» و سرانجام شوراي نگهبان در سال 91، تفسيري ديگر از اصل 113 به دست مي‌دهد: «...مقصود از مسئوليت اجراء در اصل 113 قانون اساسي، امري غير از نظارت بر اجراي قانون اساسي است....
مسئوليت رئيس‌جمهور در اصل 113 شامل مواردي نمي‌شود كه قانون اساسي تشخيص، برداشت، نوع و كيفيت اعمال اختيارات و وظايفي را به عهده مجلس خبرگان رهبري، شوراي نگهبان، مجمع تشخيص مصلحت نظام، مجلس شوراي اسلامي، قوه قضائيه و هر مقام و دستگاه ديگري كه قانون اساسي به آنها اختيار يا وظيفه‌اي محول نموده است....در مواردي كه به موجب قانون اساسي رئيس‌جمهور حق نظارت و مسئوليت اجراء ندارد، حق ايجاد هيچ‌گونه تشكيلاتي را هم ندارد.» لذا، من حيث المجموع شوراي نگهبان در اين مورد رويه ي ثابتي نداشته است، و عليرغم پذيرش اصل مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي، در شرايط مختلف، نظريات متفاوتي ابراز داشته است.
ب) در مواردي که قانون اساسي به کليات پرداخته است، براي رفع ابهام علي القاعده مي‌بايست به قانون عادي رجوع کرد. لازم به ذکر است که قانون عادي، مصوب رکن اول پارلمان کشور (مجلس شوراي اسلامي) و مورد تأييد رکن دوم پارلمان (شوراي نگهبان) است. در اين مورد «قانون تعيين حدود وظايف و اختيارات و مسئوليتهاي رياست جمهوري اسلامي ايران» مي‌تواند تا حد زيادي راهگشا باشد. اين قانون در ماده ي 13 رئيس جمهور را مسئول اجراي قانون اساسي مي‌داند، و در ماده ي بعد، به منظور پاسداري از قانون اساسي و در اجراي اصل 113، به رئيس جمهور حق نظارت، کسب اطلاع، بازرسي، پيگيري، بررسي و اقدامات لازم را مي‌دهد. همچنين در صورت توقف يا عدم اجراي اصلي از اصول قانون اساسي در مقام اجراي وظايف رئيس جمهور براي اجراي قانون اساسي، به ايشان حق «اقدام به نحو مقتضي» را اعطا کرده است، به شکلي که حتّا مي‌تواند پروند امر را به مرجع صالح ارجاع دهد. ماده ي 15 قانون يادشده نيز مقرر مي‌دارد: «به منظور اجراي صحيح و دقيق قانون اساسي، رئيس جمهور حق اخطار و تذکر به قواي سه گانه را دارد.» لذا، قوه ي مقننه نيز علاوه بر صراحت قانون اساسي، نه تنها اين مهم را به رسميت شناخته، بلکه براي رئيس جمهور صلاحيت تکليفي نيز تأسيس کرده است.
ج) قانون اساسي در اصل 113 سه موضوع را از هم تفکيک کرده است.
1- جايگاه (شأن) رئيس جموري: پس از مقام رهبري، رئيس جمهور عالي ترين مقام رسمي کشور است.
2- مسئوليت خاص رئيس جمهوري: رئيس جمهور مسئوليت اجراي قانون اساسي را بر عهده دارد.
3- رياست قوه ي مجريه به صورت مقيد: رئيس جمهور رياست قوه ي مجريه را جز در اموري که مستقيماً به رهبري مربوط مي‌شود، بر عهده دارد. در تأييد مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي و در مقام قرينه ي اصل 113، اين مقام مکلف به اداي سوگند براي «پاسداري از مذهب رسمي و نظام جمهوري اسلامي و قانون اساسي كشور» شده است (اصل 121 قانون اساسي). لذا قانون اساسي ضمن ارتقاي وظيفه ي پاسداري از قانون اساسي به سطح پاسداري از مذهب رسمي و نظام حاکم، بر استمرار اين وظيفه با استعمال لفظ «پاسداري» تأکيد مي‌کند. در حالي که در سوگند نمايندگان مجلس (اصل 67 ق.ا.) از عبارت «دفاع از قانون اساسي» استفاده کرده و «پاسداري» را براي «حريم اسلام» به کار برده است. اگر رئيس جمهور بر مبناي ادعاي روزنامه ي کيهان «فقط رئيس دستگاه اجرايي» است، چرا چنين تمهيداتي در قانون اساسي و قانون تعيين حدود وظايف و... انديشيده شده است؟! اگر رئيس جمهور مسئول اجراي قانون اساسي نيست، چرا رئيس قواي قضائيه يا مقننه سوگند پاسداري از قانون اساسي را ادا نمي‌کنند و چه کسي مسئول اجراي قانون اساسي است؟!
نتيجه
هر چند شايسته است و مي‌توان در اين مورد به تفصيل سخن گفت، اما به طور کلي شايان ذکر است که اجتهاد در مقابل نص مسموع نيست، و قانون اساسي در موضوع يادشده تا حد زيادي، از صراحت برخوردار است. اين مسئوليت با عنايت به ساز و کارهاي تعبيه شده در قانون اساسي، منافاتي با تفکيک قوا ندارد، زيرا ساير قوا اهرمهاي مؤثري براي نظارت بر رئيس جمهور در اختيار دارند؛ و قانون اساسي گونه اي بالانس قوا را به منظور پاسداري از نهادها و مقامات مختلف طراحي کرده است. رئيس جمهور مقامي است منتخب عموم مردم و از منظر پايگاه دموکراتيک با رؤساي ساير قوا قابل مقايسه نيست. مسئوليت در اصل 113 هم در ادبيات حقوقي و هم در عرف عام، مفهوم اختيار و اقتدار را نيز در درون خود دارد و در اصل مورد بحث به معنايي بسيار گسترده تر از صرفِ رياستِ قوه ي مجريه ظهور و دلالت دارد. در غير اين صورت، نيازي به ذکر آن در قانون اساسي نبود. بر اين مبنا عبارت «مسئوليت اجراي قانون اساسي» نه حشو است، نه دکوراتيو. اگر بنا بر برخي از استدلالهاي چوبين منتقدين، اين مسئوليت صرفاً به معناي رياست و نظارت بر مجريه بود، تکليف ساير اصول که متضمن و متکفل اين معنا هستند، چيست؟ آيا «حاصل تحصيل ما تحصيل حاصل بوده است؟» بنابراين، به جاي تفاسير متفاوت، مي‌بايست لوازمِ حقوقي اجراي اين اختيار فراقوه اي مقام رئيس جمهوري را (صرف نظر از مصداق آن) فراهم کرد، بلکه بيش از پيش حقوق در پاي سياست قرباني نشود.
«پس از مقام رهبري، رئيس جمهور عالي ترين مقام رسمي کشور است و مسئوليت اجراي قانون اساسي و رياست قوه ي مجريه را جز در اموري که مستقيماً به رهبري مربوط مي‌شود، بر عهده دارد.» (اصل 113 قانون اساسي)
اصل 113 در سه دهه ي اخير همواره يکي از اصول چالش برانگيز قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران بوده است. تأکيد اين روزهاي روحاني بر مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي، بار ديگر اين اصل را در مرکز توجهات قرار داده، تا جايي که در واکنش به آن يکي از اساتيد دانشگاه در ستون يادداشت روزنامه ي «کيهان» (يکشنبه 1 شهريور) رئيس جمهور را «فقط رئيس دستگاه اجرايي» خوانده است. آيا رئيس جمهور فقط رئيس قوه ي مجريه است؟
الف) به موجب اصل 98 قانون اساسي، تفسير اين قانون به عهده ي شوراي نگهبان است. بر اين مبنا براي رفع اختلاف ابتدا مي‌بايست به تفاسير اين مرجع رسمي رجوع کرد. نظريات شوراي نگهبان در خصوص اصل مورد بحث را مي‌توان به دو بخش تقسيم کرد:
1- نظريات قبل از بازنگري قانون اساسي(در سال 68). شوراي نگهبان در سال 59 در پاسخ به استعلام «شوراي عالي قضايي» (بعدها قوّه قضائيه) به دليلِ تذکر مقام رئيس جمهوري وقت به آن شورا، اعلام مي‌دارد که «رئيس جمهور با توجه به اصل 113 حق اخطار و تذکر را دارد....» بنابراين، شوراي نگهبان در اين مورد حق اخطار و تذکر رئيس جمهور به قوه ي قضائيه را مي‌پذيرد. در همان سال در مورد تذکر رئيس جمهور وقت به شوراي نگهبان مبني بر تأييد يکي از مصوبات مجلس، اين شورا پاسخ مي‌دهد که: «...رئيس جمهور در اين خصوص وظيفه و مسئوليتي ندارد.» در اين نظريه، شوراي نگهبان تذکر رئيس جمهور به اين شورا را ناموجه تشخيص مي‌دهد. در سال 60 اين شورا در پاسخ به مقام رئيس جمهوري وقت به رغم رد پيشنهاد اين مقام مبني بر «تشکيل واحد بازرسي ويژه براي نظارت دقيق تر بر...قو قضائيه و مجريه» و اعلام مغايرت تشکيل اين واحد با قانون اساسي، مقرر مي‌دارد: «...رئيس جمهور...مي تواند از مقامات مسئول اجرايي و قضايي و نظامي توضيحات رسمي بخواهد و مقامات مذکور موظفند توضيحات لازم را در اختيار رئيس جمهور بگذارند، بديهي است رئيس جمهور موظف است...اقدامات لازم را معمول دارد.» در اين نظر، شوراي نگهبان فراتر از اخطار و تذکر، به نحوي نظارت بر تمام نهادها و قوا را با عبارتِ اخذ توضيحات رسمي از قوه قضائيه، مجريه و حتّا نيروهاي نظامي با تمام اهميت استراتژيک آن را به رسميت شناخته و رئيس جمهور را «موظف» به اقدام کرده است. هر چند اين شورا استدلال جالب توجه و درخواستِ مجدد مقام رئيس جمهوري وقت مبني بر لزوم تشکيل واحد بازرسي براي انجام مسئوليت اجراي قانون اساسي و رد نظريه ي شوراي نگهبان با مضمون «...قاعده كلي كه «اختيار، فرع و نتيجه مسئوليت است« و همچنين نظر به قاعد ديگر كه «اذن در شي‌ء اذن در لوازم آن نيز هست» تصميماتي كه براي اعمال مسئوليتهاي محوله به رئيس جمهور لازم و ضروري است از لوازم اجراي قانون اساسي محسوب مي‌شود و رئيس جمهور مأذون به آن خواهد بود و عدم ذكر آن در قانون اساسي موجب عدم جواز نمي‌باشد» را بي پاسخ مي‌گذارد. در سال 66 نيز شوراي نگهبان در تذکري به رئيس جمهور وقت، مسئوليت اجراي قانون اساسي را يادآور مي‌شود.
2- نظريات بعد از بازنگري قانون اساسي. شوراي نگهبان در سال 75 خطاب به مقام رئيس جمهوري وقت، مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي را محدود به اصول تعطيل يا معطل شده ي قانون اساسي اعلام کرد و سال 89 نيز در پاسخ به تذکر رئيس جمهور وقت، بر نظر اخير تأکيد ورزيد. در همين سال در مشاوره به مقام معظم رهبري اعلام کرد که: «رئيس جمهور حق دارد راجع به نقض اصول قانون اساسي از طرف ساير قوا، سؤال کند، تذکر دهد، و پيگيري نمايد.» و سرانجام شوراي نگهبان در سال 91، تفسيري ديگر از اصل 113 به دست مي‌دهد: «...مقصود از مسئوليت اجراء در اصل 113 قانون اساسي، امري غير از نظارت بر اجراي قانون اساسي است....
مسئوليت رئيس‌جمهور در اصل 113 شامل مواردي نمي‌شود كه قانون اساسي تشخيص، برداشت، نوع و كيفيت اعمال اختيارات و وظايفي را به عهده مجلس خبرگان رهبري، شوراي نگهبان، مجمع تشخيص مصلحت نظام، مجلس شوراي اسلامي، قوه قضائيه و هر مقام و دستگاه ديگري كه قانون اساسي به آنها اختيار يا وظيفه‌اي محول نموده است....در مواردي كه به موجب قانون اساسي رئيس‌جمهور حق نظارت و مسئوليت اجراء ندارد، حق ايجاد هيچ‌گونه تشكيلاتي را هم ندارد.» لذا، من حيث المجموع شوراي نگهبان در اين مورد رويه ي ثابتي نداشته است، و عليرغم پذيرش اصل مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي، در شرايط مختلف، نظريات متفاوتي ابراز داشته است.
ب) در مواردي که قانون اساسي به کليات پرداخته است، براي رفع ابهام علي القاعده مي‌بايست به قانون عادي رجوع کرد. لازم به ذکر است که قانون عادي، مصوب رکن اول پارلمان کشور (مجلس شوراي اسلامي) و مورد تأييد رکن دوم پارلمان (شوراي نگهبان) است. در اين مورد «قانون تعيين حدود وظايف و اختيارات و مسئوليتهاي رياست جمهوري اسلامي ايران» مي‌تواند تا حد زيادي راهگشا باشد. اين قانون در ماده ي 13 رئيس جمهور را مسئول اجراي قانون اساسي مي‌داند، و در ماده ي بعد، به منظور پاسداري از قانون اساسي و در اجراي اصل 113، به رئيس جمهور حق نظارت، کسب اطلاع، بازرسي، پيگيري، بررسي و اقدامات لازم را مي‌دهد. همچنين در صورت توقف يا عدم اجراي اصلي از اصول قانون اساسي در مقام اجراي وظايف رئيس جمهور براي اجراي قانون اساسي، به ايشان حق «اقدام به نحو مقتضي» را اعطا کرده است، به شکلي که حتّا مي‌تواند پروند امر را به مرجع صالح ارجاع دهد. ماده ي 15 قانون يادشده نيز مقرر مي‌دارد: «به منظور اجراي صحيح و دقيق قانون اساسي، رئيس جمهور حق اخطار و تذکر به قواي سه گانه را دارد.» لذا، قوه ي مقننه نيز علاوه بر صراحت قانون اساسي، نه تنها اين مهم را به رسميت شناخته، بلکه براي رئيس جمهور صلاحيت تکليفي نيز تأسيس کرده است.
ج) قانون اساسي در اصل 113 سه موضوع را از هم تفکيک کرده است.
1- جايگاه (شأن) رئيس جموري: پس از مقام رهبري، رئيس جمهور عالي ترين مقام رسمي کشور است.
2- مسئوليت خاص رئيس جمهوري: رئيس جمهور مسئوليت اجراي قانون اساسي را بر عهده دارد.
3- رياست قوه ي مجريه به صورت مقيد: رئيس جمهور رياست قوه ي مجريه را جز در اموري که مستقيماً به رهبري مربوط مي‌شود، بر عهده دارد. در تأييد مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي و در مقام قرينه ي اصل 113، اين مقام مکلف به اداي سوگند براي «پاسداري از مذهب رسمي و نظام جمهوري اسلامي و قانون اساسي كشور» شده است (اصل 121 قانون اساسي). لذا قانون اساسي ضمن ارتقاي وظيفه ي پاسداري از قانون اساسي به سطح پاسداري از مذهب رسمي و نظام حاکم، بر استمرار اين وظيفه با استعمال لفظ «پاسداري» تأکيد مي‌کند. در حالي که در سوگند نمايندگان مجلس (اصل 67 ق.ا.) از عبارت «دفاع از قانون اساسي» استفاده کرده و «پاسداري» را براي «حريم اسلام» به کار برده است. اگر رئيس جمهور بر مبناي ادعاي روزنامه ي کيهان «فقط رئيس دستگاه اجرايي» است، چرا چنين تمهيداتي در قانون اساسي و قانون تعيين حدود وظايف و... انديشيده شده است؟! اگر رئيس جمهور مسئول اجراي قانون اساسي نيست، چرا رئيس قواي قضائيه يا مقننه سوگند پاسداري از قانون اساسي را ادا نمي‌کنند و چه کسي مسئول اجراي قانون اساسي است؟!
نتيجه
هر چند شايسته است و مي‌توان در اين مورد به تفصيل سخن گفت، اما به طور کلي شايان ذکر است که اجتهاد در مقابل نص مسموع نيست، و قانون اساسي در موضوع يادشده تا حد زيادي، از صراحت برخوردار است. اين مسئوليت با عنايت به ساز و کارهاي تعبيه شده در قانون اساسي، منافاتي با تفکيک قوا ندارد، زيرا ساير قوا اهرمهاي مؤثري براي نظارت بر رئيس جمهور در اختيار دارند؛ و قانون اساسي گونه اي بالانس قوا را به منظور پاسداري از نهادها و مقامات مختلف طراحي کرده است. رئيس جمهور مقامي است منتخب عموم مردم و از منظر پايگاه دموکراتيک با رؤساي ساير قوا قابل مقايسه نيست. مسئوليت در اصل 113 هم در ادبيات حقوقي و هم در عرف عام، مفهوم اختيار و اقتدار را نيز در درون خود دارد و در اصل مورد بحث به معنايي بسيار گسترده تر از صرفِ رياستِ قوه ي مجريه ظهور و دلالت دارد. در غير اين صورت، نيازي به ذکر آن در قانون اساسي نبود. بر اين مبنا عبارت «مسئوليت اجراي قانون اساسي» نه حشو است، نه دکوراتيو. اگر بنا بر برخي از استدلالهاي چوبين منتقدين، اين مسئوليت صرفاً به معناي رياست و نظارت بر مجريه بود، تکليف ساير اصول که متضمن و متکفل اين معنا هستند، چيست؟ آيا «حاصل تحصيل ما تحصيل حاصل بوده است؟» بنابراين، به جاي تفاسير متفاوت، مي‌بايست لوازمِ حقوقي اجراي اين اختيار فراقوه اي مقام رئيس جمهوري را (صرف نظر از مصداق آن) فراهم کرد، بلکه بيش از پيش حقوق در پاي سياست قرباني نشود.
گزارش خطا
نظر شما
پربحث ترین عناوین
آخرین اخبار
