برجام در کنگره؛ یک رای تا تضمین وتوی باراک اوباما

حمایت 2 سناتور دیگر آمریکا از توافق هسته یی ایران و گروه 1+5، شمار حامیان توافق در سنای آمریکا به 33 نفر رسیده است. تنها کافی است یک سناتور دیگر به این جمع بپیوندد تا تعداد آرای مورد نیاز برای تضمین وتوی رییس جمهوری آمریکا در برابر رای منفی احتمالی جمهوری خواهان فراهم شود.

فرایند بررسی توافق هسته یی ایران در کنگره ی آمریکا به روزهای پایانی نزدیک می شود و بحث ها در مورد احتمال سناریوهای تایید، رد و حتی سرآمدن زمان بررسی که به معنای تایید خواهد بود، بالا گرفته است.

در آخرین تحول سناتور «باب کیسی» و سناتور «کریس کونز» روز سه شنبه یکم سپتامبر (دهم شهریور) اعلام کردند به توافق هسته یی ایران رای مثبت خواهند داد. تعطیلات تابستانی کنگره روز هشتم سپتامبر به پایان خواهد رسید و قرار است که برجام تا روز ۱۷ سپتامبر به رای گذاشته شود.

تحولات مربوط به بررسی توافق هسته یی ایران در کنگره ی آمریکا، روز به روز سیر شتابان تری به خود می گیرد و صف بندی موافقان و مخالفان این توافق، بیش از پیش مشخص می شود. 

در چارچوب این صف بندی، از همان روزهای پس از توافق هسته یی، بسیاری از جمهوریخواهان کنگره در واشنگتن سخن از رد این توافق زدند و در برابر، «باراک اوباما» رییس جمهوری آمریکا آشکارا از وتوی مصوبه ی احتمالی کنگره در رد برجام سخن راند. اوباما لحظه هایی پس از توافق هسته یی بیست و سوم تیرماه در سخنرانی خود اعلام کرد که در صورت رد این توافق در کنگره آن را وتو خواهد کرد.

پس از توافق هسته یی، اوباما و اغلب دمکرات ها تلاش کرده اند از طریق گفت وگو، رای موافق نمایندگان مجلس و سناتورها را در مورد توافق هسته یی جلب کنند اما هنوز فراز و فرودهای بسیاری در این فرایند دیده می شود.

در مساله ی بررسی توافق هسته یی ایران و گروه کشورهای 1+5، نخست باید گفت این تصور نادرست در محافل سیاسی داخل کشور وجود دارد که کنگره ی آمریکا سند برجام را همچون یک لایحه مورد تصویب قرار خواهد داد. این در حالی است که در کنگره ی آمریکا بحث تصویب برجام مطرح نیست و تنها قطعنامه یی صادر خواهد شد که بر مبنای آن بررسی برجام در کنگره اعلام و تایید خواهد شد.

تصویب قطعنامه بخشی از وظایف قوه ی قانونگذاری آمریکا و قطعنامه در حقیقت سندی است که کنگره در حوزه های مختلف تصویب می کند و ضرورتی برای اجرای آن نیست اما بستر های لازم را برای تصویب قوانین فراهم می کند.

«محسن جلیلوند» مدرس دانشگاه بر این باور است که قطعنامه ی غیرالزام آور کنگره به این معنا است که کاخ سفید مسوولیت نهایی اجرای این سند را برعهده خواهد داشت. در این قطعنامه، اگر کنگره نظر موافقی نسبت به مفاد برجام داشته باشد رییس جمهوری آمریکا مجاز خواهد بود که تحریم های کنگره را به مدت هشت سال به حالت تعلیق درآورد. در حقیقت رای مثبت کنگره به این قطعنامه ناظر بر تعلیق این تحریم ها است. کنگره به لحاظ قانونی نمی تواند خللی در مفاد سند برجام وارد آورد و به طور اصولی، این سند به عنوان یک پیمان یا معاهده و کنوانسیون بین المللی در داخل آمریکا نگریسته نمی شود. حتی اگر سند برجام به صورت یک معاهده مورد بررسی قرار می گرفت، تنها مجلس سنا مجاز به تصویب بود که در این صورت نیز به دوسوم رای سنا نیاز بود.

فرایند قانونی بررسی برجام در کنگره 

بر پایه ی مفاد قانون «بازنگری توافق هسته یی ایران» که در اردیبهشت امسال تصویب شد، سند برجام باید در کنگره ی آمریکا مورد بررسی قرار گیرد و در فرجام، کنگره موافقت و مخالفت خود را با آن اعلام کند.

در فضای کنونی، اختلاف میان جمهوریخواهان و دمکرات ها در کنگره ناشی از تفاوت رویکرد 2 حزب در قبال برجام و مخالفت صریح جمهوریخواهان با آن است. در چنین شرایطی این پرسش پیش می آید که در صورت مخالفت کنگره با این سند، رویه ی قانونی برای پشتیبانی از آن چه خواهد بود؟ 

جمهوریخواهان برای به تصویب رساندن قطعنامه یی مخالفت با توافق هسته یی در سنا باید در رای گیری رویه یی اولیه، (Procedural Vote) موافقت 60عضو سنا را به دست آورند تا این قطعنامه امکان به رای گذاشته شدن را پیدا کند. در مرحله ی بعد، جمهوریخواهان به 51 رای نیاز خواهند داشت تا قطعنامه را تصویب کنند و تا بیست و ششم شهریور(17 سپتامبر) برای این کار فرصت دارند. 

با توجه به اکثریت جمهوریخواهان در مجلس نمایندگان در صورتی که قطعنامه ی رد توافق هسته یی در هر 2 مجلس کنگره به تصویب برسد، اوباما نیز 22 روز فرصت دارد تا آن را وتو کند. کنگره برای رد وتوی اوباما نیاز به دو سوم آرا نمایندگان دارد.

برای بی اثر کردن وتوی رییس جمهوری آمریکا، با این فرض که همه ی اعضای جمهوریخواه به لغو وتو رای دهند، باید 44 نماینده از 188 نماینده ی دموکرات مجلس نمایندگان نیز آنان را همراهی کنند. تاکنون 9 نماینده ی دموکرات در مجلس نمایندگان اعلام کرده اند که با توافق هسته یی مخالفت خواهند کرد.

سنا نیز متشکل از 100 نماینده است. در این مجلس اوباما به 34 رای نیاز دارد تا از بی اثر شدن وتوی خود جلوگیری کند. تاکنون 33 عضو مجلس سنا اعلام کرده اند از توافق هسته یی با ایران پشتیبانی می کنند و در برابر دست کم 16 نماینده (از مجموع هر 2 حزب) نیز مخالفت قاطع خود را با این توافقنامه اعلام کرده اند.

در صورت رد برجام در کنگره، استفاده ی اوباما از حق وتو برای پنجمین بار در دوره ی ریاست جمهوری اش رخ خواهد داد. در موردهای پیشتر کنگره قادر نبوده وتوی او را لغو کند. غلبه بر وتوی رییس جمهوری یک اتفاق نادر در آمریکا به شمار می رود. تاکنون از میان 2 هزار و 566 بار وتوی رییسان جمهور این کشور، کنگره تنها توانسته است 110 مورد آن را خنثی کند. 

جمهوریخواهان کنگره در حالی در مخالفت با توافق هسته یی ایران به اجماع رسیده اند که کاخ سفید حداقل به 34 رای در پشتیبانی از توافق نیاز دارد تا بتواند وتوی اوباما را حفظ کند. 

از مجموع 45 سناتور دموکرات مجلس سنای آمریکا تاکنون33 سناتور با توافق هسته یی ایران موافقت کرده اند. 

روزنامه ی «نیویورک تایمز» ششم شهریور گزارش داد که تاکنون، تنها 2 سناتور و 14 نماینده از حزب دموکرات، با توافق هسته یی ایران و 1+5 مخالفت کرده اند و این روند، برای حزب مخالف دولت در کنگره بسیار دشوار خواهد بود. نتایج نظرسنجی «رویترز» نیز که روز پنجم شهریور منتشر شد، نشان می دهد که تنها 16 درصد از دموکرات ها با این توافق اعلام مخالفت کرده اند. 

«نانسی پلوسی» نماینده ی ایالت کالیفرنیا که رهبر دموکرات ها در مجلس نمایندگان نیز است از جمله معروف ترین نمایندگان موافقی محسوب می شود که ضمن پشتیبانی از این توافق، آن را یک شاهکار دیپلماتیک توصیف کرده است. در مقابل، «باب منندز» از اعضای ارشد دموکرات کمیته ی روابط خارجی سنای آمریکا، پیش از این مخالفت خود را با توافق هسته یی اعلام کرده بود. همچنین «چاک شومر» نفر شماره ی سه دموکرات ها در سنا در پایان روز جمعه مخالفت خود را با توافق هسته یی اعلام کرد.

«پتی مورای»، «باب کیسی» و «رون ویدن» سه سناتور دموکراتی هستند که نه به طور کلی بلکه به بخش هایی از برجام خرده گرفته اند. این سناتورها در وضع تحریم های ضد ایرانی در کنگره نیز همکاری های مداومی با جمهوریخواهان داشته اند.

مجلس نمایندگان آمریکا 435 عضو دارد و مدیریت آرای نمایندگان در آن به مراتب سخت تر از سنا است. اوباما امیدوار است با مهار و کنترل روندها در سنای آمریکا، رای منفی احتمالی مجلس نمایندگان به برجام را نیز بی اثر سازد. 

در تحلیل فرایند بررسی برجام، «امیرعلی ابوالفتح» کارشناس مسایل آمریکا بر این باور است که کنگره ی آمریکا در مرحله ی نخست رای منفی به سند برجام خواهد داد که اوباما رای منفی کنگره را وتو خواهد کرد اما در مرحله ی دوم کاخ سفید از آرا کافی در کنگره برای حفظ وتوی رییس جمهوری برخوردار خواهد بود.

روزهای پس از توافق هسته یی با ایران روزهای پرشتابی برای کاخ سفید و کنگره ی آمریکا بوده که در آن نمایندگان کنگره و دولت اوباما بر سر موافقت یا مخالفت با برجام در رسانه ها و محافل سیاسی بسیار چانه زنی کرده اند. بسیاری نیز در داخل و خارج آمریکا سناریوهای گوناگونی برای آینده ی برجام در کنگره ترسیم کرده اند.

دولت اوباما برای کسب پشتیبانی از توافق هسته یی به شدت در تلاش است و تاکنون سخنرانی و نشست های بسیاری را برای رسیدن به هدف خود برگزار کرده است.

در قانون بررسی توافق هسته یی که به قانون «کورکر- کاردین» معروف است، همچنان که گفته شد توافق هسته یی باید برای بررسی در اختیار کنگره قرار بگیرد و کنگره می تواند برجام را تایید یا رد کند یا در برابر آن سکوت کند که البته به رای نگذاشتن در کنگره چندان محتمل نیست.

در سناریوی نخست، کنگره سند برجام را می تواند در همان مرحله ی اول تایید کند. در فرایندی که وزنه ی دمکرات ها در سنا در حال سنگینی است این گزینه دارای احتمالی قابل توجه است. در این پیوند، جلیلوند به پژوهشگر ایرنا گفت: به دلیل اینکه سند برجام به صورت یک قطعنامه در شورای امنیت سازمان ملل متحد تصویب شده به ویژه اینکه، این قطعنامه نیز از سوی دولت ایالات متحده آمریکا به شورای امنیت ارایه شده و با توجه به افزایش تعداد سناتورهای پشتیبان در کنگره، به نظر می رسد سند برجام در کنگره تایید شود. همچنین در شرایط کنونی با تضعیف اردوگاه یهودی ها و لابی یهودی در کنگره، فضا به شکلی پیش می رود که احتمال تایید نیز افزایش یافته است.

در سناریوی دوم، کنگره می تواند سند برجام را رد کند. ابوالفتح در این زمینه تصریح کرد: در کنگره به دلیل این که اکثریت با جمهوریخواهان است و آنان از تعداد آرای کافی برای صدور یک قطعنامه در رد برجام برخوردارند و از آنجایی که این اکثریت به تعدادی نیست که بتوانند وتوی رییس جمهوری را باطل کند، کار به وتوی اوباما کشیده خواهد شد اما مخالفان برجام نمی توانند مانع اجرایی شدن آن شوند. البته اگر کنگره بخواهد فعالانه با توافق اتمی مخالفت کند، می تواند قوانینی وضع کند که انجام توافق را به عقب اندازد یا تحریم های تنبیهی تازه وضع کند.

در سناریوی سوم، اگر دمکرات ها بتوانند در روند تصویبی، «فیلی باستر» (Filibuster) انجام دهند یعنی بررسی سند برجام از زمان مقرر خود یعنی بیست و ششم شهریور بگذرد و رای گیری در سنا اتفاق نیفتاد، سنا نظر خود را نسبت به برجام اعلام نخواهد کرد و برجام بدون اینکه در کنگره مورد بررسی قرار گیرد، اجرایی خواهد شد. بر قوت این احتمال با افزایش شمار پشتیبانان برجام تا حدی افزوده شده است.

در فرجام سخن، با آن که توافق هسته یی ایران موضوع بحث های دامنه دار و جدی در کنگره است و هنوز چند روز دیگر تا تصمیم گیری درباره ی این موضوع باقی مانده است، اما این احتمالی ضعیف است که کنگره دست به اقدامی بزند که به اجرایی شدن توافق هسته یی آسیبی مستقیم برساند. در این میان، اعضای اصلی کنگره مانند رهبران سنا، مجلس نمایندگان و رییسان کمیسیون های قانونگذاری و از سوی دیگر دولت و نمایندگان حامی آن خواهند کوشید با رایزنی در این مورد از شدت برخورد بر سر مساله ی هسته یی در آستانه انتخابات ریاست جمهوری پیش رو بکاهند و با این حال نظر خود را در مورد توافق هسته یی به کرسی بنشانند.