بازی خطرناک

اوایل دهه ٣٠، بولیوی و پاراگوئه بر سرِ منطقه لم‌یزرع مرزی «چاکو بورئال» با یکدیگر وارد جنگ شدند. کنگره لایحه‌ای تصویب کرد که به رئیس‌جمهوری، فرانکلین روزولت، مجوز صدور دستور منعِ ارسال تسلیحات به هر دو کشور را می‌داد و رئیس‌جمهوری نیز چنین دستوری را صادر کرد. متعاقبا دادستان‌ها شرکت صادرات «کورتیس-رایت» را متهم به صدور سلاح به بولیوی کردند. این شرکت علیه لایحه کنگره شکایت کرد، اما سال ١٩٣٦، دیوان‌عالی با اکثریت قاطع آرا به حق قانونی رئیس‌جمهوری برای هدایت سیاست خارجی کشور رأی داد. اکثریت قضات دیوان‌ِعالی در بیانیه‌ خود اعلام کردند: «در این حیطه گسترده بیرونی، با مشکلات مهم، پیچیده، حساس و چندلایه آن، او تنها رئیس‌جمهوری است که قدرت صحبت‌کردن یا گوش‌دادن، به‌عنوان نماینده ملت، را دارد... . تنها اوست که مذاکره می‌کند». قضات دیوان‌ِعالی اضافه کردند در این حیطه، کنگره «قدرتی ندارد». 

پرونده «آمریکا برابر شرکت صادرات کورتیس-رایت» نزدیک به هشت‌دهه است که بر قانون و اِعمال سیاست خارجی تأثیر گذاشته است، اما هشدارهای آن تأثیر چندانی بر جمهوری‌خواهانی که هم‎اکنون در کنگره حاضر هستند، نداشته است. آنها به‌شکل بی‌سابقه‌ای دست به مداخله، به‌منظور لطمه‌زدن به دیپلماسی هسته‌ای پرزیدنت اوباما با ایران، در شرایطی که او سعی می‌کند-‌با همراهی انگلستان، فرانسه، آلمان، روسیه و چین- برنامه هسته‌ای ایران را در ازای لغو تحریم‌های اقتصادی محدود کند، زده‌اند. 

آشکارترین نمونه این مداخله را در ماه مارس، هنگامی‌که ٤٧ سناتور جمهوری‌خواه نامه سرگشاده‌ای را امضا کردند و برای رهبران ایران فرستادند، که برداشتی نامعتبر از قانونِ اساسی را دربرداشت و به سران ایران هشدار می‌داد به هیچ توافقی که به تأیید کنگره نرسیده باشد دل نبندند، شاهد بودیم. 

حال، چارچوبی برای توافق به دست آمده است و بسیاری از دموکرات‌ها، ازجمله نانسی پلوسی، رهبر اقلیّت در مجلس نمایندگان، از راهبرد اوباما حمایت می‌کنند. دیگران همچون سناتورها تیم کین و مایکل بنت، صرفا از این منظر که کنگره هم باید فرصت اظهارِنظر داشته باشد، خواهان بررسی توافق نهایی -که قرار است ٣٠ ژوئن به دست آید- در کنگره شده‌اند. هفته قبل کمیته روابط خارجی سنا، پس از رسیدن به یک مصالحه با کاخ سفید، به اتفاق آرا به قانونی رأی داد که مختصات و شرایط بالقوه چنین بررسی‌ای را تعیین می‌کند. 

آیا کنگره قانونا این حق را دارد بر به‌رأی‌گذاشته‌شدن توافق پافشاری کند؟ قانونِ اساسی تصریح می‌‌کند سنا باید معاهده‌ها را تأیید کند، اما توافق هسته‌ای با ایران نه یک معاهده، بلکه توافقی سیاسی خواهد بود. کنگره درباره چند توافق سیاسی که شامل مسائل مربوط به انرژی هسته‌ای بوده‌اند، به‌عنوان بخشی از یک روند فرمالیته، رأی داده است، اما جزئیات توافق با ایران، آن را در رده موارد متعدد چانه‌زنی‌های دیپلماتیکی قرار می‌دهد که کنگره به آنها توجهی نداشته است؛ مواردی ازجمله توافق‌های مهم مربوط به کنترل تسلیحات همچون توافقی که منجر‎به تشکیل «گروه تأمین‌کنندگان هسته‌ای» شد. مصوبه کمیته روابط خارجی مصوبه متعادلی است و ممکن است فقط امکان سخنرانی و رأی‌هایی صرفا سمبلیک را بدهد. به‌همین‌خاطر است که دولت با آن همراهی کرد. مع‌الوصف، چنین مصوبه‌ای نشان‌دهنده حرکتی اساسی در راستای حزب‌گرایی بدبینانه است. 

درست است که استراتژی متزلزل آمریکا در خاورمیانه می‌تواند از رهگذر مباحثه‌ای شفاف‌تر و کارشناسانه‌تر بهره‌مند شود، اما تمایل روزافزون جمهوری‌خواهان به واردکردن سیاست خارجی به بازی‌های سیاسی، فصل جدیدی در انشقاق قدرت در آمریکا ایجاد کرده است. در دوران «تی‌پارتی»، جمهوری‌خواهان کنگره به کمپین‌های بی‌محابا و پوپولیستی بر سرِ مسائل داخلی، همچون طرح خدمات درمانی اوباما و سقف بدهی‌ها، خو کرده‌اند؛ این بی‌محابایی حالا به موقعیت حزب جمهوری‌خواه در ارتباط با عرصه جنگ و صلح، از بنغازی و داعش گرفته تا ایران، نیز رسوخ کرده است. 

ماه گذشته سناتور جان مک‌کین اعلام کرد توضیحات جان کری، وزیر خارجه، درباره مذاکراتش با ایران از توضیحات مسئولان ایران غیرِقابل اعتمادتر است. کری و مک‌کین زمانی در سنا با یکدیگر همکار بودند و روابط دوستانه‌ای با هم داشتند. پرزیدنت اوباما درباره این صحبت مک‌کین گفت: «این [حرف‌ها] نشان می‌دهد حزب‌گرایی تا چه اندازه از همه مرزها رد شده است. این وضعیت باید خاتمه پیدا کند»؛ وضعیتی که احتمالا خاتمه نخواهد یافت، اما این مسئله احتمالا در کوتاه‌مدت اهمیتی ندارد. مخالفت‌ها در کنگره، اوباما را در تنگنا قرار داده است، اما در شرایطی که دو سال بیشتر از ریاست‌جمهوری وی باقی نمانده و انتخابات دیگری نیز پیشِ‌رو ندارد، دست وی برای مقابله با مخالفان بازتر است. 

به‌تازگی رئیس‌جمهوری به کنگره اطلاع داده که می‌خواهد کوبا را از فهرست حامیان دولتی تروریسم وزارت خارجه خارج کند که گامی دیگر در راستای عادی‌سازی روابط آمریکا و کوبا خواهد بود. بنا‌به گفته وزارت خارجه، هرچند کوبا میزبان برخی مجرمان خشن، ازجمله یکی از اعضای سابق گروه «پلنگ‌های سیاه»، که در قتل یکی از نیروهای پلیس ایالتی نیوجرسی مجرم شناخته شده بود، است، این کشور دیگر اقدام به حمایت مالی یا تسلیحاتی از تروریست‌ها نمی‌کند. اوباما، از ماه دسامبر که گام‌های لازم برای تسهیل محدودیت‌های سفر به کوبا و دیگر بخش‌های تحریم‌های وضع‌شده متعلق‌به دوران گذشته علیه کوبا را مشخص کرد، دستِ بالا را نسبت‌به منتقدانش پیدا کرده است. شرکت‌های آمریکایی خواهان برچیده‌شدن تحریم‌ها هستند و بسیاری از مهاجران نسلِ دوم کوبایی از تغییر سیاست آمریکا نسبت‎به کوبا استقبال می‌کنند؛ مسئله‌ای که بسیاری از جمهوری‌خواهان نیز به آن واقف هستند. 

اقدام اوباما در اعلام اینکه کوبا را از این فهرست خارج خواهد کرد، یک مهلت ٤٥روزه را که طی آن کنگره می‌تواند نسبت‌به جلوگیری از این تصمیم رأی‌گیری کند، کلید زد، اما کاخِ سفید دستِ بالا را دارد: اوباما می‌تواند هر مصوبه کنگره‌ را، در ارتباط با کوبا یا ایران، که نمی‌پسندد، وتو کند. اگر از وتوی خود استفاده کند، کاخِ سفید فقط به رأی یک‌سوم به‌اضافه یکِ نمایندگان سنا یا مجلس نمایندگان برای قطعیت‌دادن به این وتو نیاز دارد. با وجود این، تغییر رویه در سیاست خارجی آمریکا در مواردی به اهمیت صلح با رژیم کاسترو یا رویکرد جدید در دیپلماسی هسته‌ای با ایران، نباید برمبنای حاشیه رأیی چنین اندک، در کنگره به‌دست‌ آید. پرونده «آمریکا برابر شرکت صادرات کورتیس-‌رایت»، به استقرار آنچه در طول جنگ سرد از آن به‌عنوان «دکترین تک‌صدایی» یاد می‌شد، کمک کرد؛ دکترینی که برمبنای آن کشور باید، باوجود اختلافات میان رؤسای‌جمهوری و کنگره، به‌منظور اطمینان‌ِخاطر‌دادن به متحدان و بازداشتن دشمنان، به‌دنبال نمایش وحدت در ورای مرزها باشد. این دکترین ضعف‌هایی دارد؛ ازجمله اینکه می‌توان از آن برای موجه‌جلوه‌دادن یک ریاست‌جمهوریِ سلطنت‌گونه در مواقع بحران‌های ملی استفاده کرد، اما انسجام در سیاست خارجی قطعا به سناتورهایی که رأسا اقدام به نامه‌نگاری برای دشمنان رسمی کشور می‌کنند، ارجحیت دارد. 

زوال احترام متقابل و منطق در کنگره، صرفا آبشخور سیاسی‎کاری تفرقه‌افکنانه نیست، بلکه همچنین تهدیدی برای قانونِ اساسی است. آمریکا، که با این امید که قوای سه‌گانه حکومتش به‌صورت موازی و در کنار یکدیگر رشد خواهند کرد، پایه‌گذاری شد، محتملا نخواهد توانست ریسک‌هایی در سطح رشد چین یا هرج‌و‌مرج در خاورمیانه را در‌صورتی‌که اعضای کنگره به فلج‌کردن و کوچک‌کردن قوه خود ادامه دهند، مدیریت کند. افشاگری‌های ادوارد اسنودن، آخرین مورد از مواردی بود که این مسئله را به ما یادآوری کرد که محافظت از حقوق شهروندی و آزادی در خانه، نیازمند نظارت کنگره بر سازوکار امنیت ملی است که منابع مالی گسترده دارد و در کاری که می‌کند بسیار خبره است و فرصت‌طلبی حزبی را راهی به آن نیست. بنابر شواهد موجود و در وضعیت فعلی، بعید به‌نظر می‌رسد کنگره بتواند به چنین وظیفه خطیری عمل کند.