بخش غیر شفاف بودجه 1400 برای چیست؟
بودجه ١۴٠٠ در مجموع ۲۴۳۵ هزار میلیارد تومان است اما در واقع فقط ۹۲۹ هزار میلیارد تومان آن که بودجه عمومی نام دارد، در مجلس بررسی می شود و مابقی آن که ۱۵۶۱ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده، بودجه شرکتهای دولتی است.
صدای ایران- بودجه ١۴٠٠ در مجموع ۲۴۳۵ هزار میلیارد تومان است اما در واقع فقط ۹۲۹ هزار میلیارد تومان آن که بودجه عمومی نام دارد، در مجلس بررسی می شود و مابقی آن که ۱۵۶۱ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده، بودجه شرکتهای دولتی است.
اما بودجه عمومی از سه راه تامین می شود؛ یکی درآمد‌ها مانند مالیات با ۳۱۷ هزار میلیارد تومان، دومی واگذاری دارایی سرمایه‌ای مانند فروش نفت و فرآورده‌های آن با ۲۲۵ هزار میلیارد تومان و سومی واگذاری دارایی مالی با ۲۹۸ هزار میلیارد تومان است. به جز اینها ۸۸ هزار میلیارد تومان هم درآمدهای اختصاصی است که در مجموع بودجه عمومی را به رقم ۹۲۹ هزار میلیارد تومان را می رساند.
از این بودجه، ۶۳۷ هزار میلیارد تومان صرف هزینه‌های جاری مانند حقوق و دستمزد می شود و ۱۰۴ هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی است.
ابهامی به نام شرکت های دولتی
در این بین اما بودجه شرکتهای دولتی ۱۵۶۱ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده است. یعنی بیش از یک و نیم برابر بودجه عمومی. اما این بودجه شرکت های دولتی چیست و چرا جدا در نظر گرفته می شود؟ بسیاری می گویند این بخش از بودجه که بخش بزرگتر آن نیز به شمار می رود، محمل بسیاری از فسادهاست؛ از حقوق های نامتعارف گرفته تا اختلاس. با این حال این بخش از بودجه اصلا در مجلس بررسی نمی شود.
مرکز پژوهش های مجلس روز 18 آبان 99 در گزارشی به برخی از پرسش های اینچنینی پاسخ داده است.
این مرکز «بودجه شرکتهای دولتی» را این گونه تعریف کرده است: «اصولاً زمانی که عنوان می‌شود بودجه یک شرکت دولتی X ریال است، تلقی رایجی شکل می‌گیرد مبنی بر اینکه شرکت مذکور X ریال در سال مورد نظر خرج خواهد کرد (یا اینکه دولت به شرکت مذکور X ریال منابع اختصاص خواهد داد). این تصور در خصوص بودجه شرکت‌ها دقیق نیست. بودجه یک شرکت در اصل منعکس کننده رقم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر است. برخلاف منابع و مصارف بودجه عمومی، منابع و مصارف بودجه شرکتهای دولتی ناشی از عملیات خود شرکت است. منابع عبارت است از: درآمدهای شرکت (ناشی از فروش کالا یا خدمات تولیدی شرکت) و سایر وجوه کسب شده در سال مورد نظر مانند تسهیلات بانکی، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های شرکت و غیره؛ مصارف شرکت نیز عبارت است از: هزینه‌های تولید کالاها و خدمات و مواردی مانند بازپرداخت تسهیلات و وجوهی که شرکت‌ها باید به دولت بپردازند مانند سود سهام و مالیات. بودجه شرکت عبارت است از: جمع منابع یا جمع مصارف شرکت مورد نظر در یک سال مالی (طبعاً جمع منابع و مصارف برابر بوده، لذا تفاوتی نمی‌کند کدام ملاک قرار گیرد و هردو نشاندهنده حجم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر است)».
کدام شرکت ها؟
25 آبان 99 حسینعلی حاجی‌دلیگانی عضو هیأت رئیسه گفت بیش از ۱۳۰ شرکت دولتی در کشور فعالیت دارند. او گفت حدود ۳۰ شرکت دولتی ۸۵ درصد بودجه هزار و ۵۰۰ هزار میلیارد تومانی را گرفتند که برخی از این شرکت‌ها حتی تا ۵۰ درصد انحراف هزینه دارند.
به گفته او، شرکتهای آب و فاضلاب، نفت و گاز از جمله این شرکت‌ها هستند.
روز 29 آبان نیز حمیدرضا حاجی بابایی رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس گفت: بودجه بانکها و شرکت های دولتی نسبت به سال گذشته ۷ درصد رشد داشته.
شرکت های دولتی بودجه اضافی هم می گیرند؟
اما آیا این شرکت ها هیچ بودجه ای از دولت نمی گیرند و صرفا به منابع خود متکی هستند؟ مرکز پژوهش های مجلس گفته دولت گاهی به این شرکت ها بودجه می دهد تا طرح‌های عمرانی را اجرا کنند. البته خود این شرکت ها نیز طرح های عمرانی جداگانه خود را نیز دارند که با بوودجه خودشان اجرا می کنند. اما گاهی که این شرکت ها زیان می بینند نیز دولت به آنها کمک می کند. جمع کل مبلغ کمک‌زیان در نظر گرفته شده در بودجه سال 1399 حدود سه هزار میلیارد تومان است که حدود 1700 میلیارد تومان از این مبلغ تنها برای صدا و سیما پیش‌بینی شده است.
مرکز پژوهش های مجلس: رقم بودجه شرکت های دولتی واقعی نیست
موضوع دیگر این است که مرکز پژوهش های مجلس اساسا رقم اعلام شده برای بودجه این شرکت ها را غیرواقعی می داند. به طوریکه اعلام کرده در سال جاری 41 درصد رقم بودجه شرکتهای دولتی، ارقام حسابداری و غیرواقعی هستند. به عنوان مثال، رقم واقعی درآمد شرکت ملی نفت برای سال 1399 حدود 78 هزار میلیارد تومان است در حالی که در بودجه برای این شرکت 715 هزار میلیارد تومان درآمد ثبت شده است؛ تفاوت این دو عدد درواقع به منابعی برمی‌گردد که در اختیار شرکت ملی نفت نبوده (مانند سهم دولت و صندوق توسعه ملی از صادرات نفت) اما در صورت‌های مالی این شرکت به‌عنوان درآمد درج می‌شود.
درمجموع ارقام حسابداری (غیرواقعی) منعکس شده در بودجه شرکتهای دولتی در سال 1399 حدود 608 هزار میلیارد تومان است که معادل حدود 41 درصد از کل بودجه شرکتهای دولتی در لایحه بودجه سال 1399 است. با کسر این عدد از رقم 1480 هزار میلیارد تومان بودجه شرکتهای دولتی، به عددی در حدود 872 هزار میلیارد تومان می‌رسیم.
چه کسانی نظارت می کنند؟
در گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «نظارت بر اجرای بودجه شرکت‌ها در وهله اول در حوزه وظایف هیئت مدیره و در مرحله بالاتر در حوزه وظایف مجمع عمومی شرکت است؛ ضمن اینکه سازمان برنامه و بودجه نیز وظیفه نظارت عملیاتی بر اجرای بودجه شرکتهای دولتی را داراست. همچنین دیوان محاسبات کشور به استناد اصل پنجاه‌وپنجم (55) قانون اساسی، به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکتهای دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به‌نحوی از بودجه کل کشور استفاده میکنند، رسیدگی و حسابرسی می‌کند».
به بیان ساده نظارت واقعی و درست و درمانی روی این بودجه انجام نمی شود و صرفا دیوان محاسبات گزارش های دوره ای منتشر می کند.
چگونه باید نظارت بر این بودجه را واقعی کرد؟
این مرکز پژوهشی در قالب پاسخ به آخرین سوال یعنی شیوه ورود مجلس به بررسی بودجه شرکتهای دولتی، ضمن اشاره به دلایل در حاشیه قرار گرفتن بررسی بودجه این شرکت‌ها در مجلس و همچنین دلایل غیردقیق بودن ارقام بودجه شرکتهای دولتی که در پیوست 3 لایحه بودجه درج می شود، استفاده از ظرفیت قانون الحاق یک تبصره به ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس که در سال 98 به تصویب رسیده را یکی از بهترین راهکارهای ورود مجلس به این موضوع دانسته و توضیحاتی درباره ظرفیت های این قانون ارائه داده است.
نظر مجلس چیست؟
حاجی دلیگانی نماینده مجلس هم می گوید: مجلس یازدهم باید با دقت این مسئولیت را مدنظر قرار دهد که شرکت‌هایی که مأموریتی هستند دچار انحراف مالی نشوند.
به گفته او، دیوان محاسبات باید با دقت اینها را بررسی و جمع‌بندی کند و ضمن رسیدگی به تخلفات این شرکت‌ها پیشنهادات خود را برای اصلاحات بودجه سال آینده ارائه کند.
حمیدرضا حاجی بابایی هم گفته: کمیسیون برنامه و بودجه مجلس هم در حال بررسی بودجه بانکها و شرکتهای دولتی است و به دنبال آن هستیم که اصلاح ساختار بودجه را در این بخش نیز اعمال کنیم.
نماینده مردم همدان در مجلس شورای اسلامی ادامه داد: قرار است که ۱۲ حکم اصلاح ساختار بودجه سال ۱۴۰۰ در بودجه بانکها و شرکتهای دولتی اعمال شود.
حاجی بابایی تاکید کرد: ما به دنبال آن هستیم که با اصلاح ساختار بودجه، تحول عظیمی را در بودجه بانکها و شرکتهای دولتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ ایجاد کنیم.
صرفه جویی در شرکت های دولتی برای افزایش درآمد دولت؟
برخی معتقدند با کم کردن این هزینه ها می توان پول باقی مانده را به بودجه دولت اضافه کرد. اما مرکز پژوهش ها حتی کم کردن هزینه های این شرکت ها را هم تا حد زیادی غیرعملی می داند. این مرکز گفته همانطور که عنوان شد حدود 41 درصد رقم بودجه شرکتهای دولتی اساساً ماهیت واقعی ندارد و در رابطه با مابقی 59 درصد بودجه شرکتهای دولتی نیز، «به‌عنوان مثال بخشی از مصارف شرکتهای دولتی بازپرداخت تسهیلات، سود سهام پرداختی به دولت و مالیات است که صرفه‌جویی درخصوص آنها موضوعیت نخواهد داشت. در رابطه با بانک‌های دولتی نیز سود پرداختی به سپرده‌گذاران به‌عنوان هزینه‌های بانک در صورت‌های مالی آنها منعکس می شود. همچنین درخصوص شرکتهای زیانده، علی‌القاعده منابع حاصل از صرفه‌جویی می‌بایست در وهله اول به پوشش زیان یا زیان انباشته اختصاص یابد. لذا با توجه به ملاحظات فوق وضع قواعدی از جنس صرفه‌جویی در کل هزینه‌های شرکتهای دولتی دارای منطق کارشناسی نیست.»
اما این موضوع به معنای غیرممکن بودن این کار نیست. خود مرکز پژوهش ها هم گفته نکته مهم، اصلاح دید نسبت به صرفه‌جویی هزینه‌ها در این شرکت‌هاست. هرچند به گفته این مرکز، صرفه‌جویی در هزینه‌های این شرکت‌ها می‌بایست با هدف افزایش کارایی و ارتقای عملکرد خود آنها (و نه لزوماً ایجاد منابع درآمدی برای دولت) دنبال شود و «ایجاد منبع درآمدی برای دولت می‌تواند یک هدف جانبی قلمداد شود».
با این حال به نظر می رسد نحوه نظارت بر بودجه شرکت های دولتی نیازمند اصلاح جدی است؛ شاید بتوان ترتیبی داد که مجلس بیش از پیش بر این بودجه نظارت کند و چه بسا با منظم تر شدن نحوه خرج ککرد این بودجه، بتوان منابع بیشتری برای کشور به دست آورد.
اما بودجه عمومی از سه راه تامین می شود؛ یکی درآمد‌ها مانند مالیات با ۳۱۷ هزار میلیارد تومان، دومی واگذاری دارایی سرمایه‌ای مانند فروش نفت و فرآورده‌های آن با ۲۲۵ هزار میلیارد تومان و سومی واگذاری دارایی مالی با ۲۹۸ هزار میلیارد تومان است. به جز اینها ۸۸ هزار میلیارد تومان هم درآمدهای اختصاصی است که در مجموع بودجه عمومی را به رقم ۹۲۹ هزار میلیارد تومان را می رساند.
از این بودجه، ۶۳۷ هزار میلیارد تومان صرف هزینه‌های جاری مانند حقوق و دستمزد می شود و ۱۰۴ هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی است.
ابهامی به نام شرکت های دولتی
در این بین اما بودجه شرکتهای دولتی ۱۵۶۱ هزار میلیارد تومان پیش بینی شده است. یعنی بیش از یک و نیم برابر بودجه عمومی. اما این بودجه شرکت های دولتی چیست و چرا جدا در نظر گرفته می شود؟ بسیاری می گویند این بخش از بودجه که بخش بزرگتر آن نیز به شمار می رود، محمل بسیاری از فسادهاست؛ از حقوق های نامتعارف گرفته تا اختلاس. با این حال این بخش از بودجه اصلا در مجلس بررسی نمی شود.
مرکز پژوهش های مجلس روز 18 آبان 99 در گزارشی به برخی از پرسش های اینچنینی پاسخ داده است.
این مرکز «بودجه شرکتهای دولتی» را این گونه تعریف کرده است: «اصولاً زمانی که عنوان می‌شود بودجه یک شرکت دولتی X ریال است، تلقی رایجی شکل می‌گیرد مبنی بر اینکه شرکت مذکور X ریال در سال مورد نظر خرج خواهد کرد (یا اینکه دولت به شرکت مذکور X ریال منابع اختصاص خواهد داد). این تصور در خصوص بودجه شرکت‌ها دقیق نیست. بودجه یک شرکت در اصل منعکس کننده رقم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر است. برخلاف منابع و مصارف بودجه عمومی، منابع و مصارف بودجه شرکتهای دولتی ناشی از عملیات خود شرکت است. منابع عبارت است از: درآمدهای شرکت (ناشی از فروش کالا یا خدمات تولیدی شرکت) و سایر وجوه کسب شده در سال مورد نظر مانند تسهیلات بانکی، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های شرکت و غیره؛ مصارف شرکت نیز عبارت است از: هزینه‌های تولید کالاها و خدمات و مواردی مانند بازپرداخت تسهیلات و وجوهی که شرکت‌ها باید به دولت بپردازند مانند سود سهام و مالیات. بودجه شرکت عبارت است از: جمع منابع یا جمع مصارف شرکت مورد نظر در یک سال مالی (طبعاً جمع منابع و مصارف برابر بوده، لذا تفاوتی نمی‌کند کدام ملاک قرار گیرد و هردو نشاندهنده حجم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر است)».
کدام شرکت ها؟
25 آبان 99 حسینعلی حاجی‌دلیگانی عضو هیأت رئیسه گفت بیش از ۱۳۰ شرکت دولتی در کشور فعالیت دارند. او گفت حدود ۳۰ شرکت دولتی ۸۵ درصد بودجه هزار و ۵۰۰ هزار میلیارد تومانی را گرفتند که برخی از این شرکت‌ها حتی تا ۵۰ درصد انحراف هزینه دارند.
به گفته او، شرکتهای آب و فاضلاب، نفت و گاز از جمله این شرکت‌ها هستند.
روز 29 آبان نیز حمیدرضا حاجی بابایی رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس گفت: بودجه بانکها و شرکت های دولتی نسبت به سال گذشته ۷ درصد رشد داشته.
شرکت های دولتی بودجه اضافی هم می گیرند؟
اما آیا این شرکت ها هیچ بودجه ای از دولت نمی گیرند و صرفا به منابع خود متکی هستند؟ مرکز پژوهش های مجلس گفته دولت گاهی به این شرکت ها بودجه می دهد تا طرح‌های عمرانی را اجرا کنند. البته خود این شرکت ها نیز طرح های عمرانی جداگانه خود را نیز دارند که با بوودجه خودشان اجرا می کنند. اما گاهی که این شرکت ها زیان می بینند نیز دولت به آنها کمک می کند. جمع کل مبلغ کمک‌زیان در نظر گرفته شده در بودجه سال 1399 حدود سه هزار میلیارد تومان است که حدود 1700 میلیارد تومان از این مبلغ تنها برای صدا و سیما پیش‌بینی شده است.
مرکز پژوهش های مجلس: رقم بودجه شرکت های دولتی واقعی نیست
موضوع دیگر این است که مرکز پژوهش های مجلس اساسا رقم اعلام شده برای بودجه این شرکت ها را غیرواقعی می داند. به طوریکه اعلام کرده در سال جاری 41 درصد رقم بودجه شرکتهای دولتی، ارقام حسابداری و غیرواقعی هستند. به عنوان مثال، رقم واقعی درآمد شرکت ملی نفت برای سال 1399 حدود 78 هزار میلیارد تومان است در حالی که در بودجه برای این شرکت 715 هزار میلیارد تومان درآمد ثبت شده است؛ تفاوت این دو عدد درواقع به منابعی برمی‌گردد که در اختیار شرکت ملی نفت نبوده (مانند سهم دولت و صندوق توسعه ملی از صادرات نفت) اما در صورت‌های مالی این شرکت به‌عنوان درآمد درج می‌شود.
درمجموع ارقام حسابداری (غیرواقعی) منعکس شده در بودجه شرکتهای دولتی در سال 1399 حدود 608 هزار میلیارد تومان است که معادل حدود 41 درصد از کل بودجه شرکتهای دولتی در لایحه بودجه سال 1399 است. با کسر این عدد از رقم 1480 هزار میلیارد تومان بودجه شرکتهای دولتی، به عددی در حدود 872 هزار میلیارد تومان می‌رسیم.
چه کسانی نظارت می کنند؟
در گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «نظارت بر اجرای بودجه شرکت‌ها در وهله اول در حوزه وظایف هیئت مدیره و در مرحله بالاتر در حوزه وظایف مجمع عمومی شرکت است؛ ضمن اینکه سازمان برنامه و بودجه نیز وظیفه نظارت عملیاتی بر اجرای بودجه شرکتهای دولتی را داراست. همچنین دیوان محاسبات کشور به استناد اصل پنجاه‌وپنجم (55) قانون اساسی، به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکتهای دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به‌نحوی از بودجه کل کشور استفاده میکنند، رسیدگی و حسابرسی می‌کند».
به بیان ساده نظارت واقعی و درست و درمانی روی این بودجه انجام نمی شود و صرفا دیوان محاسبات گزارش های دوره ای منتشر می کند.
چگونه باید نظارت بر این بودجه را واقعی کرد؟
این مرکز پژوهشی در قالب پاسخ به آخرین سوال یعنی شیوه ورود مجلس به بررسی بودجه شرکتهای دولتی، ضمن اشاره به دلایل در حاشیه قرار گرفتن بررسی بودجه این شرکت‌ها در مجلس و همچنین دلایل غیردقیق بودن ارقام بودجه شرکتهای دولتی که در پیوست 3 لایحه بودجه درج می شود، استفاده از ظرفیت قانون الحاق یک تبصره به ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس که در سال 98 به تصویب رسیده را یکی از بهترین راهکارهای ورود مجلس به این موضوع دانسته و توضیحاتی درباره ظرفیت های این قانون ارائه داده است.
نظر مجلس چیست؟
حاجی دلیگانی نماینده مجلس هم می گوید: مجلس یازدهم باید با دقت این مسئولیت را مدنظر قرار دهد که شرکت‌هایی که مأموریتی هستند دچار انحراف مالی نشوند.
به گفته او، دیوان محاسبات باید با دقت اینها را بررسی و جمع‌بندی کند و ضمن رسیدگی به تخلفات این شرکت‌ها پیشنهادات خود را برای اصلاحات بودجه سال آینده ارائه کند.
حمیدرضا حاجی بابایی هم گفته: کمیسیون برنامه و بودجه مجلس هم در حال بررسی بودجه بانکها و شرکتهای دولتی است و به دنبال آن هستیم که اصلاح ساختار بودجه را در این بخش نیز اعمال کنیم.
نماینده مردم همدان در مجلس شورای اسلامی ادامه داد: قرار است که ۱۲ حکم اصلاح ساختار بودجه سال ۱۴۰۰ در بودجه بانکها و شرکتهای دولتی اعمال شود.
حاجی بابایی تاکید کرد: ما به دنبال آن هستیم که با اصلاح ساختار بودجه، تحول عظیمی را در بودجه بانکها و شرکتهای دولتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ ایجاد کنیم.
صرفه جویی در شرکت های دولتی برای افزایش درآمد دولت؟
برخی معتقدند با کم کردن این هزینه ها می توان پول باقی مانده را به بودجه دولت اضافه کرد. اما مرکز پژوهش ها حتی کم کردن هزینه های این شرکت ها را هم تا حد زیادی غیرعملی می داند. این مرکز گفته همانطور که عنوان شد حدود 41 درصد رقم بودجه شرکتهای دولتی اساساً ماهیت واقعی ندارد و در رابطه با مابقی 59 درصد بودجه شرکتهای دولتی نیز، «به‌عنوان مثال بخشی از مصارف شرکتهای دولتی بازپرداخت تسهیلات، سود سهام پرداختی به دولت و مالیات است که صرفه‌جویی درخصوص آنها موضوعیت نخواهد داشت. در رابطه با بانک‌های دولتی نیز سود پرداختی به سپرده‌گذاران به‌عنوان هزینه‌های بانک در صورت‌های مالی آنها منعکس می شود. همچنین درخصوص شرکتهای زیانده، علی‌القاعده منابع حاصل از صرفه‌جویی می‌بایست در وهله اول به پوشش زیان یا زیان انباشته اختصاص یابد. لذا با توجه به ملاحظات فوق وضع قواعدی از جنس صرفه‌جویی در کل هزینه‌های شرکتهای دولتی دارای منطق کارشناسی نیست.»
اما این موضوع به معنای غیرممکن بودن این کار نیست. خود مرکز پژوهش ها هم گفته نکته مهم، اصلاح دید نسبت به صرفه‌جویی هزینه‌ها در این شرکت‌هاست. هرچند به گفته این مرکز، صرفه‌جویی در هزینه‌های این شرکت‌ها می‌بایست با هدف افزایش کارایی و ارتقای عملکرد خود آنها (و نه لزوماً ایجاد منابع درآمدی برای دولت) دنبال شود و «ایجاد منبع درآمدی برای دولت می‌تواند یک هدف جانبی قلمداد شود».
با این حال به نظر می رسد نحوه نظارت بر بودجه شرکت های دولتی نیازمند اصلاح جدی است؛ شاید بتوان ترتیبی داد که مجلس بیش از پیش بر این بودجه نظارت کند و چه بسا با منظم تر شدن نحوه خرج ککرد این بودجه، بتوان منابع بیشتری برای کشور به دست آورد.
گزارش خطا
آخرین اخبار