پیچیدگی‌های آمریکایی لغو تحریم‌ های ایران

برداشته شدن همه تحریم‌های شورای امنیت، چندجانبه و ملی مرتبط با مساله هسته‌ای طبق یک برنامه تنظیمی مورد توافق طرفین که یکی از تعهدات تعیین شده برای 5+1در راه حل نهایی مورد توافق با ایران است، اکنون به یکی از پیچیده‌ترین مسائل مطرح در مذاکرات هسته‌ای با ایران تبدیل شده است. محافل آمریکایی در این باره چه نظری دارند؟ 

سی و پنج سال تحریم آمریکا علیه ایران که از بعد از تسخیر سفارت آمریکا در سال 1358 آغاز شد و نهایتا بر اساس توافق موقت ژنو در حوزه هسته‌ای متوقف شد، مجموعه گسترده‌ای از تحریم‌ها با بهانه‌ها و اهداف اعلامی متفاوت، مراجع تصمیم‌گیری متنوع و سازوکارهای برداشته شدن پیچیده ایجاد کرده است که با توجه به تعهد 5+1 برای برداشته شدن بخش‌های مربوط به موضوع هسته‌ای در آنها در توافق نهایی با ایران بر اساس یک برنامه تنظیمی، ماموریت پیچیده‌ای برای مذاکره‌کنندگان دو طرف ایجاد کرده است.

در فاصله ادوار چهارم و پنجم مذاکرات هسته‌ای در وین، وقتی که ویلیام برنز برای اولین بار پس از دیداری کوتاه چند سال پیش با سعید جلیلی، در یک مذاکره علنی و دوجانبه در برابر مذاکره‌کنندگان ایرانی قرار گرفت، شیوه برداشته شدن تحریم‌ها علیه ایران به عنوان یکی از اصلی‌ترین موضوعات مورد بحث طرفین اعلام شد.

حضور برنز از این جهت مهم و ضروری دانسته شده است که ایالات متحده به دلیل رهبری غرب در اعمال تحریم‌ها علیه ایران، بازیگر اصلی در برداشته شدن تحریم‌ها نیز خواهد بود و از سوی دیگر، برداشته شدن تحریم‌ها نیز هم با پیچیدگی‌های زمانی و هم با پیچیدگی‌های ساختار سیاسی و تصمیم‌گیری و قانون‌گذاری در آمریکا مواجه است.

تعهد آمریکا به عدم اعمال تحریم‌های جدید هسته‌ای علیه ایران در زمان اجرای توافق موقت هسته‌ای ژنو بر اساس حدود قدرت قانون دولت و کنگره آمریکا نشان می‌دهد که در صحنه داخلی آمریکا نیز، دولت تنها مرجع تصمیم‌گیری در این باره نخواهد بود و مواضع کنگره آمریکا نیز تاثیراتی در این روند خواهد داشت. کنگره به عنوان مرجع تصویب بسیاری از تحریم‌های ضد ایرانی، در برداشته شدن این تحریم‌ها نیز قدرت و نفوذ خواهد داشت.

مانند دیگر مسائل مطرح در مذاکرات هسته‌ای و از جمله اندازه برنامه هسته‌ای ایران، اقدامات شفافیت‌زا و اعتمادساز و مانند آن، برداشته شدن تحریم‌های ایران نیز علاوه بر بحث در میان دیپلمات‌ها مورد بحث و بررسی محافل فکری متعددی قرار گرفته است که بررسی‌های فنی و تکنیکی آنها مورد توجه تصمیم‌سازان آمریکایی قرار می‌گیرد.

کنت کاتزمن از پژوهشگران مسائل ایران و منطقه که در سرویس پژوهشی کنگره آمریکا مشغول به کار است و نظراتش مورد توجه کنگره قرار دارد و به سبب انتشار گزارش‌های دوره‌ای از تحریم‌های ایران در سالهای اخیر از جمله افراد شناخته شده در این حوزه است، یکی از این کارشناسان است که ایده‌های خود در این باره را اخیرا در قالب مقاله‌ای در جلسه‌ای در شورای آتلانتیک در این باره منتشر کرده است.

به اعتقاد وی، اشاره به متقابل بودن گام‌های ایران و 5+1در توافق نهایی هسته‌ای به این معنا خواهد بود که ایران نیز می‌داند که برداشته شدن تحریم‌ها بر طبق یک برنامه تنظیمی خواهد بود و به یک باره اتفاق نخواهد افتاد. از سوی دیگر باید به این پرسش نیز پاسخ داده شود که کدام یک از تحریم‌ها علیه ایران «مرتبط با مساله هسته‌ای» دانسته می‌شوند.

از سوی دیگر، تعهد تعیین شده برای غرب در توافق ژنو، برداشته شدن تحریم‌ها است و نه به تعلیق در آوردن آنها ولی بعضی از عبارات استفاده شده در این توافق نشان می‌دهد که همگان اطلاع دارند که دولت آمریکا تنها تصمیم‌گیر در این باره نیست و کنگره آمریکا هم در آن نقشی خواهد داشت. به ادعای کاتزمن این وضعیت، ممکن است این احتمال را به وجود آورد که توافق نهایی هسته‌ای متضمن تعهد امریکا به تعلیق تحریم‌ها باشد و نه برداشتن آنها!.

تحریم‌های آمریکا علیه ایران یا بر طبق مصوبات کنگره وضع شده‌اند و یا این که رئیس جمهور با دستورهای اجرایی خود آنها را بر ایران تحمیل کرده است. ریشه تحریم‌های رئیس جمهور به اختیارات وی بر مبنای قانون اختیارات رئیس جمهور در شرایط اضطراری در حوزه اقتصاد بین‌الملل موسوم به IEEPA بر می‌گردد که با توجه به آن، بیل کلینتون در سال 1995، ایران را در وضعیت اضطراری قرار داد و هر سال این وضعیت اضطراری تمدید می‌شود و بنابراین رئیس جمهور توانایی صدور دستوراتی برای تحریم ایران را خواهد داشت.

دستورات اجرایی 13224 و 13382 که به ترتیب در سالهای 2001 و 2005 در دو موضوع تروریسم و اشاع سلاح‌های کشتارجمعی صادر شده‌اند باعث اقداماتی علیه ایران شده است و شامل دیگر کشورها هم می‌شود. این دستورهای اجرایی به صورت قوانین مصوب کنگره در نیامده‌اند و بنابراین می‌توانند با دستور رئیس جمهور تحریم‌های ایران بر اساس آنها توسط دولت آمریکا برداشته شود. البته بخش‌های از این دستورهای اجرایی در بعضی قوانین مصوب کنگره مورد اشاره قرار گرفته است.

دستور اجرایی 13622 در مورد عدم خرید نفت ایران و دستور اجرایی شماره 13645 در مورد تحریم‌های مالی علیه ایران از جمله دستورهای اجرایی مخصوص ایران هستند که به دلیل عدم تصویب در کنگره قابل لغو توسط رئیس جمهور هستند.

از سوی دیگر بعضی فرامین اجرایی مانند فرمان 12959 در باره ممنوعیت تجارت و سرمایه‌گذاری در ایران به دلیل ساز و کار تعیین شده توسط کنگره برای برداشته شدن آنها نمی‌توانند از جانب رئیس جمهور برداشته شوند. فرمان اجرایی شماره 13590 برای ممنوعیت کمک به ایران برای تولید محصولات پتروشیمی و دستور اجرایی 13599 در مورد بلوکه کردن دارایی‌های بانک مرکزی ایران در آمریکا و تحریم‌های ایران در موضوع خرید فلزات گرانبها طبق فرمان اجرایی 13622 نیز با همین وضعیت روبرو هستند و شرایطی برای برداشته شدن آنها تعیین شده است.

قانون تحریم ایران موسوم به ISA، چندین مورد بیان شدن در قانون جامع تحریم‌های موسوم به CISADA و تعیین ایران به عنوان کشور حامی تروریسم از جمله مثالهای اصلی هستند که بر اساس آنها شرایطی برای برداشته شدن تحریم‌ها علیه ایران تعیین شده است.

طبق مصوبه کنگره، لغو تحریم‌های مطرح شده در آن علیه ایران، نیازمند اعلام دولت به کنگره در باره برآورده شدن هر سه شرط زیر است:

- ایران تلاش‌های خود برای طراحی، تولید و به دست آوردن سلاح‌های کشتارجمعی و موشک‌های بالستیک را متوقف کرده است

- ایران از فهرست کشورهای حامی تروریسم خارج شده باشد

- ایران تهدید اساسی برای امنیت ملی آمریکا و متحدانش نیست.

این در حالی است که دولت آمریکا هیچ راهی برای نزدیک شدن به هیچ یک از این سه پیش‌شرط را از خود نشان نداده است.

بخش‌هایی از قانون CISADA به مسائل داخلی ایران و موضوع حقوق بشر نیز کشیده شده است و پیش‌شرط برداشته شدن این تحریم‌ها مسائلی از جمله آزادی همه زندانیان حوادث سال 2009 و دیگر مسائل مربوط به آن را در بر می‌گیرد.

به اعتقاد کاتزمن روشن نیست که آیا این بخش‌های قانون CISADA هم تحریم مرتبط با موضوع هسته‌ای در نظر گرفته می‌شود و در مذاکرات مورد بحث قرار می‌گیرد یا خیر.

همان‌گونه که گفته شد، برداشته شدن تحریم‌های اعمال شده علیه ایران بر اساس قانون ISA نیازمند حذف نام ایران از فهرست کشورهای حامی تروریسم است. قرار داشتن نام ایران در این فهرست مجموعه‌ای گسترده از عواقب را در پی دارد که ممنوعیت کمک اقتصادی به ایران، ممنوعیت صدور سلاح به ایران، ممنوعیت صدور کالاهای با مصرف دوگانه، ضرورت رای منفی دادن به هر وام نهادهای مالی بین‌المللی به ایران و قطع کمک آمریکا به هر دولتی که به ایران سلاح می‌فروشد و توقف کمک آمریکا به هر برنامه بین‌المللی که در ایران اجرا می‌شود از آن جمله است.

رئیس جمهور آمریکا به شرط همراهی کنگره توانایی حذف نام یک کشور از فهرست حامیان تروریسم را دارد. برای تحقق چنین امری، رئیس جمهور باید به کنگره نشان دهد که کشور مورد نظر

- در شش ماه قبل از آن اقدامی برای حمایت از تروریسم انجام نداده است

- به آمریکا تضمین داده باشد که در آینده اقدامی در حمایت از تروریسم انجام نخواهد داد.

بعضی از قوانین تحریمی علیه ایران دارای یک مهلت انقضای تعیین شده در خود آن قانون بوده است. برای مثال قانون ISA در ابتدا بنا بوده است که پنج سال بعد از تصویب آن یعنی در ماه اوت 2001 منقضی شود ولی با دو بار تمدید کنگره، زمان انقضای فعلی آن آخرین روز سال 2016 است. اگر دولت آمریکا، این مسیر را انتخاب کند نیازی به برآورده شدن شرایط مطرح شده پیشین وجود ندارد. در این شرایط، رئیس جمهور اختیار قانونی وتوی رای احتمالی کنگره برای تمدید قانون تحریم ایران موسوم به ISA را دارد و اصرار کنگره به تمدید تحریم و نادیده گرفتن وتوی رئیس جمهور نیازمند رای دو سوم است.

رئیس جمهور آمریکا از طریق اختیار تعیین طرف‌های مشمول تحریم، توانایی اجرا یا اجرا نکردن برخی از تحریم‌ها را دارد. این نیز یک مکانیزم تعلیق اجرای تحریم‌ها و نه یک روش برای برداشتن آنها است.

قانون عدم اشاعه هسته‌ای ایران، کره شمالی و سوریه موسوم به INKSNA، قانون عدم اشاعه ایران و عراق مصوب 1992، و قانون تحریم علیه ایران موسوم به ISA از جمله این قوانین هستند.

چندین قانون تحریم‌های آمریکا دارای شرایطی است که بر اساس آنها، رئیس جمهور اختیار استثنا کردن شرکت‌ها و کشورهای خارجی از تحریم‌ها را دارد. این امکان در صورتی ممکن است که رئیس جمهور گواهی دهد که این طرف‌ها با اهداف آمریکا همراه هستند. از این طریق نیز بعضی از تحریم‌های علیه ایران قابل تسهیل هستند.

بخش 1245 از قانون بودجه دفاعی 2012 آمریکا به رئیس‌جمهور اختیار داده است که در حوزه واردات نفت از ایران چنین استثنایی را برای کشورهایی که واردات خود از ایران را به مقدار قابل توجهی کاهش داده‌اند اعمال نماید.

قانون تحریم‌های ایران موسوم به ISA و نیز قانون INKSNA دارای شرایط مشابهی هستند.

اصل تفکیک قوا و برتری داشتن رئیس جمهور در سیاست خارجی، این امکان را ایجاد کرده است که رئیس‌جمهور بخشی از قوانین تحریمی را نادیده بگیرد. اوباما از همین اختیار در قالب قوانین ISA، قانون کاهش تهدید ایران، IFCA و بخش 1245 قانون دفاعی سال 2012 استفاده کرد تا تخفیف‌های در تحریم‌های متعهد شده در توافق موقت ژنو را اجرایی کند.

در مواردی که رئیس جمهور اختیار پایان دادن تحریم‌ها را نداشته باشد و یا این که کنگره در این مسیر با رئیس جمهور همراهی نکند، رئیس‌جمهور می‌تواند از همین اختیار برای اجرایی کردن تعهدات خود در حوزه تحریم‌ها استفاده کند.

در حوزه صدور نفت که قطعا باید در توافق جامع هسته‌ای با ایران گنجانده شود، رئیس‌جمهور می‌تواند با استفاده از اختیارات موجود در بخش 1245 بودجه دفاعی سال 2012 توانایی این را دارد که برای دوره زمانی 120 روزه چنین روشی را برای اجرا نشدن تحریم‌های نفتی در نظر بگیرد. این دوره‌های زمانی 120 روزه محدودیت تکرار هم ندارد.

دسترسی ایران به منابع ارزی خود که بر اساس همین قانون محدود شده و محدودیت‌های آن از فوریه 2013 اجرایی شد از طریق همین روش قابل تسهیل خواهد بود.

تحریم‌های بانکی و تجاری اعمال شده علیه ایران بر اساس بخش 104 قانون CISADA نیز با استفاده از همین روش امکان تسهیل دارد که البته مشروط به نظر وزیر خزانه‌داری آمریکا در باره ضرورت چنین کاری برای منافع ملی آمریکا و نیز ازائه گزارش به کنگره در توضیح این امر است.

قانون تحریم‌های ایران ISA ، حضور ایران در فهرست کشورهای حامی تروریسم و نیز قوانین تحریمی مرتبط با مساله عدم اشاعه نیز اختیارات مشابهی را برای رئیس جمهور قائل شده است.

اگر چه این پیچیدگی‌های فوق قابل توجه است ولی نظر مذاکره‌کنندگان ایرانی این است که برداشته شدن همه تحریم‌ها، تعهد دولت آمریکا به عنوان یک دولت است و مسائل داخلی آمریکا ربطی به طرف ایرانی ندارد. آمریکا در توافق ژنو تعهدی داده است که فارغ از مسائل داخلی این کشور، باید به آن عمل کند.