نقش کنگره آمریکا در توافق هسته ای دقیقا چیست؟

با ورود مذاکرات هسته‌ای ایران و شش قدرت جهانی به مراحل پایانی خود، کنگرۀ ایالات متحده که گمان می‌کرد اوباما و دولت او مایل است به هر قیمتی به توافق با ایران دست یابد.

محمد معماریان در پنجره نوشت: بیش از دو سال از مذاکرات جدید هسته‌ای می‌گذرد که در زمان دولت قبل با دعوت سلطان عمّان آغاز شد. وجه اصلی تفاوت این دوره از گفتگوها، صحبت رودررو با ایالات متحده بوده است که از دید ایران، سنگ‌انداز اصلی در رسیدن به توافق تا کنون محسوب می‌شود. دولت اوباما، در تلاش برای حل‌وفصل مسألۀ هسته‌ای ایران که از وعده‌های مهم انتخاباتی وی از دورۀ اول ریاست‌جمهوری‌اش محسوب می‌شود، زمینه را برای صحبت رودررو فراهم می‌کند. اوباما که در سایر ابتکارات سیاست خارجی خود از جمله نزدیک‌تر کردن مسألۀ فلسطین به صلح ناکام مانده است، در اندک‌زمان باقی‌مانده از دورۀ ریاست‌جمهوری خود، تفاهم هسته‌ای را یکی از معدود ثمرات ماندگار دوران رهبری‌اش می‌داند.

مسألۀ اصلی این گفتگوها، به تعبیر رهبر انقلاب، به رسمیت شناختن حق غنی‌سازی ایران توسط قدرت‌های جهانی بوده است؛ چنانچه ایشان در سخنرانی روز اول فروردین 1392 در حرم مطهر رضوی، ضمن اشاره به اینکه آمریکا خواستار پایان این مناقشه نیست، گفتند: «بر اساس تجربه و نگاه به صحنه، با دقت و کنجکاوی، برداشت ما این است که آمریکا مایل به تمام ‌شدن مذاکرات هسته‌ای نیست. آمریکایی‌ها دوست ندارند گفتگو‌های هسته‌ای تمام شود و مناقشه‌‌ی هسته‌ای حل شود؛ وگرنه چنانچه آنها مایل به اتمام این مذاکرات و حل این مشکل بودند، راه حل، بسیار نزدیک و بسیار آسان بود. ایران در مسئله‌ی هسته‌ای، فقط میخواهد حق غنی‌سازیِ او (که حق طبیعی‌اش است) از طرف دنیا شناخته شود؛ مسئولان کشورهائی که مدعی هستند، اعتراف کنند که ملت ایران حق دارد غنی‌سازی هسته‌ای را برای اهداف صلح‌آمیز در کشورِ خودش و به دست خودش انجام دهد؛ این توقعِ زیادی است؟ این آن چیزی است که ما همیشه گفته‌ایم؛ آنها همین را نمی‌خواهند.»

بدین‌ترتیب، کلیدی‌ترین خواستۀ طرف ایرانی در مذاکرات بوده است که بتواند غنی‌سازی را به عنوان پایۀ توسعۀ هسته‌ای، و بنا به نیازهای عملی‌اش در تأمین منافع حاصل از فناوری هسته‌ای، اجرا کند. طرف غربی نیز با ادعای نگرانی خود از انحراف احتمالی برنامۀ هسته‌ای ایران به سوی مقاصد تسلیحاتی، بستن راه ایران به سوی نظامی‌سازی این فناوری را به عنوان هدف خود ذکر می‌کرد. بدین‌ترتیب، مذاکرات پرپیچ‌وخم و جدی‌ای آغاز شد که گاه تنه به تنۀ یک درام تمام‌عیار سیاسی می‌زد.

تلاش کنگره برای نقش‌آفرینی
با ورود مذاکرات هسته‌ای ایران و شش قدرت جهانی به مراحل پایانی خود، کنگرۀ ایالات متحده که گمان می‌کرد اوباما و دولت او مایل است به هر قیمتی به توافق با ایران دست یابد تا بلکه میراثی ماندگار در عرصۀ سیاست خارجی از خود به جای بگذارد، به صورت جدی‌تر خواستار نقش‌آفرینی در این فرآیند شد. البته زمزمه‌های تصویب قانونی برای بازبینی متن تفاهم احتمالی هسته‌ای از مدت‌ها پیش‌تر توسط نمایندگان و سناتورهای دموکرات و جمهوری‌خواه مطرح شده بود، اما عملیاتی شدن این خواسته به بعد از انتخابات دستۀ دوم سنای ایالات متحده در آبان سال گذشته موکول شد که طبق پیش‌بینی‌ها، کنترل سنا را از کف نمایندگان دموکرات ربود تا جمهوری‌خواهان اکثریت را در دست بگیرند.

با ورود سناتورهای جدید، لایحۀ پیشنهادی برای ایفای نقش کنگره در مذاکرات هسته‌ای به بحث گذاشته شد. برخی از مفاد ابتدایی لایحۀ «بازبینی [توافق] هسته‌ای ایران» چنان سخت‌گیرانه بود که اوباما به صورت رسمی تهدید به وتوی آن کرد. در لایحۀ پیشنهادی، رییس‌جمهور ایالات متحده موظف به گزارش‌دهی منظم دربارۀ «حمایت ایران از تروریسم» شده بود که اگر چنین حمایتی در گزارش‌های دوره‌‌ای رییس‌جمهور دیده می‌شد راه برای بازگشت تحریم‌ها و تصویب تحریم‌های جدید هموار می‌گشت. همچنین کنگره خواستار فرصتی شصت‌روزه برای بررسی مفاد توافق احتمالی با ایران شده بود. در نهایت، مصالحه میان کاخ سفید و کنگره به اصلاح این دو بخش از لایحۀ پیشنهادی منجر شد. در مصالحۀ نهایی، هرچند رییس‌جمهور باز هم موظف به گزارش‌دهی دوره‌ای دربارۀ حمایت از تروریسم و فعالیت‌های موشکی توسط ایران است اما چنین حمایتی به بازگشت تحریم‌ها منجر نمی‌شود. همچنین مقرر شد که اگر توافق هسته‌ای تا 9 تیرماه سال جاری به دست آید، فرصت کنگره برای بازبینی آن 30 روز باشد، و اگر توافق هسته‌ای پس از آن تاریخ حاصل شد کنگره فرصتی 60 روزه برای بررسی مفاد آن داشته باشد، که در عمل حالت دوم رُخ داد.

این لایحه در نهایت با رأی مثبت سنا (98 رأی موافق در برابر 1 رأی مخالف) و مجلس نمایندگان (400 رأی موافق در برابر 25 رأی مخالف) به تصویب کنگره رسید و با امضاء اوباما به قانون تبدیل شد.

رأی‌گیری برای رد توافق به جای تصویب آن
در چارچوب کلی این نقش‌آفرینی، کنگرۀ آمریکا بر حق خود در بررسی تفاهم احتمالی تأکید می‌کرد. اما کنگره به جای آنکه خواستار تصویب توافق نهایی توسط خود شود، «رأی منفی» به توافق را هدف قرار داد. تفاوت این دو گزینه در آنجاست که در حالت اول، تصویب چنین معاهده‌ای در کنگره به رأی مثبت دو سوم از نمایندگان مجلسین (بالاتر از حدی که قابل وتو توسط رییس‌جمهور است) نیاز دارد که بنا به سابقۀ تاریخی، چنین اتفاقی جز در موارد بسیار حساس و مورد اجماع هر دو حزب اصلی ایالات متحده، بسیار دشوار بوده است. اما اگر مجلس نمایندگان و سنای ایالات متحده توافق هسته‌ای را رد کنند، که این اتفاق با ترکیب فعلی نمایندگان و سناتورها بسیار محتمل به نظر می‌رسد، اوباما در مقام رییس‌جمهور امکان وتوی رأی آنها را دارد. بنا به سازوکار قانون اساسی آن کشور، در صورتی که رییس‌جمهور یک مصوبۀ کنگره را وتو کند، نمایندگان می‌توانند برای عبور از سد وتوی رییس‌جمهور دوباره دربارۀ آن رأی‌گیری کنند و اگر این‌بار موفق شوند با بیش از دوسوم آراء در هر دو مجلس آن را تصویب نمایند، وتوی رییس‌جمهور بلااثر می‌شود. بدین‌ترتیب، در وضعیت کنونی، در صورت رأی منفی کنگره به توافق هسته‌ای، و سپس وتوی آن توسط اوباما، کافی است تنها یک‌سوم اعضاء یکی از دو مجلس با رییس‌جمهور آمریکا همراه باشند تا «نه»ی کنگره نتواند از سد وتوی رییس‌جمهور عبور کند. آمار و ارقام نشان می‌دهند که رییس‌جمهور ایالات متحده از این تعداد هوادار، حداقل در مجلس نمایندگان، برخوردار است.

این سناریو، در صورت وقوع، یک نمونۀ دیگر از پدیدۀ نسبتاً جدیدی در سیاست‌بازی آمریکایی است که به تعبیر نورمن اورنشتاین، پژوهش‌گر علوم سیاسی، به مخالفان یک رُخداد امکان می‌دهد مخالفت قاطع خود را ابراز کنند و تقصیرات احتمالی آتی ناشی از آن رُخداد را به عهده نگیرند، بدون آنکه در عمل مانع از آن رُخداد شوند. در بحران «افزایش سقف بدهی‌های دولت آمریکا» در سال 2011 نیز سازوکار مشابهی پیش گرفته شد. مخالفان اوباما مصرّانه در برابر تقاضای دولت برای افزایش سقف بدهی‌ها مقاومت می‌کردند. در آن زمان، میچ مک‌کانل، رهبر جمهوری‌خواهان سنا، لایحه‌ای ارائه کرد که به اوباما اجازۀ افزایش سقف بدهی‌ها را می‌داد مگر آنکه کنگره با آن مخالفت کند. بدین‌ترتیب، کنگره مخالفت خود را ابراز کرد اما بدون آنکه توان عبور از وتوی رییس‌جمهور را داشته باشد.

کارزار فراگیر دولت اوباما برای توجیه افکار عمومی
پس از اعلام رسمی دست‌یابی به متن توافق هسته‌ای موسوم به «برجام» توسط نمایندگان ایران و شش قدرت جهانی در 23 تیرماه سال جاری، دولت ایالات متحده کارزار وسیعی برای اقناع افکار عمومی و قانون‌گذاران این کشور جهت حمایت از آن متن به راه انداخت. برنامه‌های مطبوعاتی متعدد مقامات دولت آمریکا از جمله اوباما و جان کری، پاسخ‌گویی انفرادی به سؤالات قانون‌گذاران توسط دولت‌مردان و همچنین کارشناسان هسته‌ای و حقوقی، پاسخ‌گویی دولت‌مردان در جلسات نفس‌گیر استماع در کنگره، و حتی تبلیغات عامه‌پسند با حضور چهره‌های محبوب مانند مورگان فریمن و دیگر شُهره‌های رسانه و سیاست، نشانۀ عزم راسخ دولت فعلی ایالات متحده و حامیان آن در تثبیت توافقی است که منافعی کلیدی از طرفین را برآورده می‌کند اما هزینه‌های سنگینی را نیز به هر دو طرف تحمیل می‌نماید. در میانۀ این کارزار، نماینده‌های دولت آمریکا در ضمن لاف‌هایی که در غریبی می‌زنند تا مخاطبان را نسبت به بُرد آمریکا و متحدانش در این تفاهم اقناع کنند، گاه به پیامدهای ناگوار عدم پایبندی آمریکا به این توافق اشاره کرده‌اند. به گفتۀ آنها، کم‌رنگ شدن جایگاه آمریکا در نقش مهم‌ترین قدرت جهانی، بی‌اعتماد شدن متحدان قدرتمند آمریکا به خوش‌قولی این کشور، خطر آشوب و جنگ در بی‌ثبات‌ترین منطقۀ فعلی دنیا، و حتی خوردن جرقۀ سقوط دلار از مقام ارز رایج بین‌المللی، در زمرۀ مواردی است که کنگره، در صورت رأی منفی به این توافق، باید تقصیر آنها را بر عهده بگیرد.

در میان خطرات فروپاشی توافق هسته‌ای که تقصیر آن را حامیان توافق بر گردن مخالفان می‌اندازند، برخی موارد از حمایت چهره‌های موجه دیگری نیز برخوردار است. دیوید کایزر، استاد تاریخ آمریکایی، در یادداشتی در تایم، پشت پا زدن کنگره به «برجام» را تنها قابل مقایسه با یک رویداد تاریخی دیگر می‌داند: عدم تصویب معاهدۀ ورسای توسط کنگرۀ ایالات متحده پس از جنگ جهانی اول. با شروع جنگ جهانی اول، وودرو ویلسون رییس‌جمهور وقت ایالات متحده تلاش زیادی کرد تا آن منازعه را به صلح خاتمه دهد و حتی در برابر تقاضای تئودور روزولت برای مداخلۀ فوری در آن مناقشه مقاومت کرد. اما پاسخ منفی آلمان به آخرین دعوت «صلح بدون پیروزی» او در بهار 1917، زمینه‌ساز مداخلۀ آمریکا در آن جنگ شد. با خاتمۀ جنگ در نوامبر 1918، معاهدۀ ورسای با اصرار فرانسه و بریتانیا و با مفادی سخت‌گیرانه علیه آلمان به امضاء رسید. اما سنای آمریکا به این معاهده رأی منفی داد. پیامدهای آن رأی منفی برای ایالات متحده بسیار گران تمام شد تا جایی که، به تعبیر کایزر، «ایالات متحده تا سال 1941 دیگر نتوانست رهبری دنیا را دوباره به دست بگیرد.» با ذکر این مقایسۀ تاریخی، کایزر نیز با دولت‌مردان آمریکا هم‌رأی است که اگر کنگره مانع اجرای این توافق شود، رهبری جهانی آمریکا مخدوش خواهد شد، دنیا در سرازیری خود به سوی آشوب سریع‌تر خواهد لغزید، و پیامدهای غیرمترقبۀ دیگری نیز محتمل‌اند.

پیامدهای عملی رد توافق توسط کنگرۀ آمریکا
به گفتۀ رابرت ساتلوف، رد توافق هسته‌ای در کنگرۀ آمریکا علی‌رغم تبعات نمادین و اثرگذاری در بده‌بستان‌های سیاسی داخل آمریکا و در سطح بین‌المللی، حداقل تا زمانی که اوباما سکان‌دار دولت این کشور است پیامدهای عملی چندانی بر اجرای «برجام» نخواهد داشت. شاید تنها نتیجۀ عملی رد توافق توسط کنگره، محدودسازی دامنۀ اختیارات اوباما در تعلیق تحریم‌هایی باشد که متوقف‌سازی آنها تنها با رأی کنگره امکان‌پذیر است. حتی در این زمینه نیز کنگره نمی‌تواند اثرگذاری چندانی بر شدّت سخت‌گیری دولت اوباما در اجرای تحریم‌ها داشته باشد.

در چند دهۀ اخیر، یک نمونۀ جذاب تاریخی دیگر در این راستا قابل ذکر است که می‌تواند تا حدودی با وضعیت فعلی قابل مقایسه باشد. اندکی پس از آنکه مصوبۀ کنگره در تحریم ایران و لیبی با امضاء بیل کلینتون به قانون تبدیل شد، توافق‌نامه‌ای رسمی میان دولت ایالات متحده و اتحادیۀ اروپا امضاء شد تا این مصوبّه علیه شرکت‌های اروپایی اِعمال نشود. در طول یک دهه پس از تصویب آن قانون، علی‌رغم سرخوردگی کنگره، دولت‌های کلینتون و جورج بوش پسر حتی یک شرکت اروپایی را نیز به تخلف از این قانون متهم نکردند و حتی در مواردی که شرکت‌های اروپاییِ درگیرِ مبادلات تجاری با ایران علناً از روابط خود حرف می‌زدند نیز به بهانۀ نیاز به تحقیقات بیشتر در جزئیات مبادلات، از اِعمال تحریم‌ها خودداری کردند. در آن زمان نیز علی‌رغم سخت‌گیری‌های روزافزون کنگره در اِعمال آن قانون، از جمله مصوبه‌هایی با رأی 100 موافق بدون مخالف در سنا، دو دولت دموکرات و جمهوری‌خواه از اجرای آن قانون شانه خالی کردند.

بدین‌ترتیب، در صورت رأی منفی کنگره به «برجام»، همه‌چیز وابسته به واکنش دولت اوباما خواهد بود که تا چه حد برای اجرای آن از اعتبار خود هزینه خواهد کرد. اما دورۀ دولت اوباما نیز در زمستان سال آینده به پایان خواهد رسید. اگر سنت جانشینی یکی در میان دموکرات‌ها و جمهوری‌خواهان در کاخ سفید شکسته شود و نامزد نهایی دموکرات‌ها بتواند آراء الکترال کافی را از آنِ خود کند، می‌توان بیشتر به دوام این توافق امید داشت؛ چرا که امیدوارترین گزینه‌های دموکرات‌ها برای ریاست‌جمهوری، پشتیبانی رسمی خود از این توافق را اعلام کرده‌اند.