سه گام اصلاحی پس از توافق هسته ای

پس از دو سال دیپلماسی فشرده در حوزه سیاست خارجی، اقتصاد کشور در حال ورود به دوره‌ای است که می‌توان آن را دوره پسامذاکرات نام‌گذاری کرد.

آنچه از اخبار و اطلاعات ارسالی برمی‌آید پروسه تحریم‌زدایی از اقتصاد ایران در یک دوره زمانی مشخص صورت خواهد گرفت و لغو این تحریم‌ها می‌تواند در سه دوره کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلند‌مدت آثار خود را منعکس کند، اما در کنار اثر‌گذاری این متغیر بیرونی سیاست‌گذار که تا کنون بخش زیادی از زمان و توان خود را معطوف به حل معضل دیپلماتیک و محدودیت‌های خارجی کرده بود و همچنین، به دلیل نااطمینانی خارجی سناریوی مشخصی را پیش روی خود نمی‌دید، با چشم‌انداز نسبتا واضح‌تری روبه‌رو خواهد شد.

شرایطی که در ابتدا نیز احتمالا با جهش درآمدی به خاطر آزاد شدن دارایی‌های بلوکه شده، رشد صادرات نفت و تا حدودی جریان سرمایه‌گذاری خارجی همراه خواهد بود.حال آنکه تجربه تاریخی ایران در مواجهه با شوک‌های مثبت نفتی و دیگر شوک‌ها نشان داده این شوک‌ها هرچند در کوتاه‌مدت موجب رونق موقت اقتصادی می‌شود، اما در بلندمدت نه تنها پایدار نبوده بلکه پس از آن اثرات منفی زیادی بر اقتصاد کشور از جمله کاهش رشد اقتصادی بر جا گذاشته است.این موضوع، ضرورت پرداختن به چارچوب لازم برای سیاست‌گذاری اقتصادی پساتحریم را نشان می‌دهد؛ چراکه با وجود اینکه مبانی سیاست‌گذاری‌های صحیح معمولا ثابت است، ولی با تغییر «شرایط»، تغییراتی در «اولویت‌ها» ضرورت می‌یابد.

 بنابراین، به نظر می‌رسد پس از اقدامات انجام شده در دو سال نخست دولت که در خروج شاخص‌های کلیدی اقتصادی از محدوده بحرانی نمود یافت (کاهش نسبی تورم، مثبت شدن رشد اقتصادی، کاهش نوسان‌های ارزی) و به ثمر رسیدن محدودیت‌های خارجی، اکنون زمان طراحی سیاست‌های جدیدی برای توسعه پایدار کشور فرا رسیده است. همزمان با این سیاست‌‌گذاری‌ها که با هدف رفع مشکلات مزمن اقتصاد صورت می‌گیرد، بازخوانی عملکرد سال‌‌های گذشته نیز ضرورت زیادی خواهد داشت. به‌عنوان مثال شرایط این سال‌ها و به خصوص تحریم موجب عدم کارآیی بخش‌های اداری کشور در ارتباط با سامانه‌های مشابه بیرونی، ورود مجدد اقتصاد به ارتباطات عادی جهانی را تا حدودی دشوار کرده است.

 از طرفی، تبعات عملکرد و رخدادهای سال‌های اخیر، بازندگان و برندگانی را به جا گذاشته که در شناسایی دقیق وضع موجود و تدوین راهکارهای مفید آینده، شناسایی آنها ضروری خواهد بود.اما در حوزه سیاست‌گذاری اقتصادی، برخی از اقدامات مورد نیاز برای بهبود کارآیی اقتصاد در آینده را می‌توان در سه محور کلی «شفافیت، اطلاع‌رسانی و مدیریت انتظارات»، «تغییر ساختارهای درآمدی و مالی دولت و کل کشور» و «اصلاح قیمت‌های کلیدی و بازارهای مرتبط با آنها» دسته‌بندی کرد.

 شفافیت به‌عنوان پیش‌شرط رقابت
مبنای اصلی اقتصاد بر گردش آزاد اطلاعات قرار دارد و قانون اساسی کشور نیز با تاکید بر اینکه دانستن حق مردم است، بر لزوم «شفافیت» صحه گذاشته است. ولی در سال‌های گذشته به دلیل نوع نگاه سیاست‌گذاران از یکسو و محدودیت‌های خارجی از سوی دیگر، اقتصاد ایران به سمت کاهش «شفافیت» حرکت کرد که اوج این عدم شفافیت، در عدم انتشار برخی از آمارهای کلیدی کشور مثل «تورم»، «رشد اقتصادی» و نرخ ارز، در برخی از مقاطع سال 1391 بروز یافت. ضعف شفافیت منحصر به اعلام آمارها و گزارش‌های اقتصادی نمی‌شد و در حوزه‌های شاید مهم‌تری هم بروز یافت. به‌عنوان مثال، سازوکار اعلام برنامه‌های اقتصادی در کشور شفاف نیست و حتی در مقاطعی، منجر به دوگانگی‌هایی در اظهارات سیاست‌گذاران شده است. امری که نتیجه طبیعی آن، بی‌اعتمادی به اظهارات سیاست‌گذاران و کاهش کارآیی اصلاحات اقتصادی است.

علاوه بر این، اقتصاد ایران در برخی از حوزه‌های مهم دیگر هم با مشکل مزمن عدم شفافیت مواجه بوده است. به‌عنوان مثال، تقسیم شدن اقتصاد به دو، سه بخش «دولتی»، «شبه‌دولتی» و «غیردولتی» منجر به این شده که بخش شبه دولتی بتواند هم از برخی مزایای بخش دولتی مثل «عدم نیاز به شفافیت در قراردادها، پرداخت‌ها و حلقه‌های مدیریت»، «دسترسی به اطلاعات خاص و غیرعمومی از برنامه‌های آتی سیاست‌گذاران» و «در اولویت قرار داشتن برای واگذاری پروژه‌های بزرگ یا خصوصی‌سازی شرکت‌های بزرگ (به دلیل عدم اعتماد کافی به بخش‌های کاملا غیردولتی)» بهره‌مند شود و همزمان از برخی امکانات بخش‌های «غیردولتی» نیز مثل «فعالیت انتفاعی» و ملزومات آن، استفاده کند. کارآ شدن اقتصاد ایران، بدون توجه به پیش‌شرط‌های «رقابت» امکان‌پذیر نیست و در مجموعه این پیش‌شرط‌ها، شفافیت نقشی بنیادی دارد.

طراحی و ارتقای نظام‌های جامع اطلاع‌رسانی از قبیل «تقویم آماری دقیق و فراگیر برای گزارش‌های اقتصادی کشور»، «نظام جامع اعلام شرایط، طرف‌ها و ارقام قراردادهای دولتی» و «الزام سازمان‌ها و شرکت‌ها به اعلام ارکان و اشخاص مشغول» از گام‌های مهمی است که باید به سرعت برداشته شود.

تاکید بر موضوع شفافیت در اعلام برنامه‌ها و گزارش‌ها به طور ویژه در مقطع زمانی پس از توافق اهمیت زیادی پیدا می‌کند و باید در مرحله ابتدایی، در قالب راهبرد دولت برای «مدیریت انتظارات» انجام شود. چرا که در نتیجه نااطمینانی شکل گرفته در سال‌های تحریم و بی‌اعتمادی نسبی به اظهارات سیاست‌گذاران در بخشی از جامعه، دولت برای اجرای موفق سیاست‌های آتی ناچار به «اعتمادسازی از طریق شفافیت» به منظور همراه‌سازی جامعه و فعالان اقتصادی با خود خواهد بود.

 تغییر ساختار درآمدی کشور
وابستگی اقتصاد کشور (اعم از تولید، بودجه دولتی و صادرات) به بخش نفت و درآمدهای حاصل از نفت و گاز، کشور را در زمره کشورهای درگیر معضل «نفرین منابع»‌ قرار داده است و استفاده نادرست از این سرمایه‌های طبیعی، روند توسعه را با اخلال مواجه کرده است. مهم‌ترین نمود این اخلال، بالا بودن «نرخ واقعی ریال» بوده و در نتیجه این موضوع، به بهای بالا ماندن کوتاه‌مدت رفاه مصرف‌کنندگان از ناحیه ارزان بودن نسبی کالاهای خارجی، تولیدات ایران هیچ‌گاه امکان رقابت «غیررانتی» با همتایان خارجی خود را حداقل از ناحیه «قیمت» نداشته‌اند.

 در همه دهه‌های گذشته، کمتر دولتی بوده که بتواند در مقابل وسوسه استفاده از درآمدهای نفتی برای بهبود محبوبیت خود، تسلیم نشود ولی با توجه به تاکید بر این موضوع در استراتژی‌های حاکمیتی کشور (اقتصاد مقاومتی) شاید بتوان امید داشت که بالاخره اقدام موثری برای مواجهه منطقی با درآمدهای نفتی و اصلاح روند بیمار دهه‌های اخیر صورت بگیرد.

بازطراحی صندوق توسعه ملی: وابستگی اقتصاد به نفت، علاوه بر اخلال در نظام ارزی که از آن تحت عنوان «بیماری هلندی» یاد می‌شود، ناکارآیی‌های دیگری را نیز در اقتصاد ایجاد کرده است. از جمله این ناکارآیی‌ها، می‌توان به شکل‌گیری یک «بخش دولتی و ناکارآمد»، «مرکزگرا شدن ساختار درآمدی کشور و مرکزگرا شدن کل ساختارهای اجتماعی و اقتصادی» و «ایجاد فساد در قالب رانت و ناکارآیی به دلیل عدم تناسب بین مهارت مدیران بخش‌های درگیر با حجم درآمدها» اشاره کرد. یک راه حل آزموده شده در سایر کشورها، طراحی «صندوق‌های ثروت ملی» برای جداسازی درآمدهای منابع از اقتصاد و استفاده بهینه و عادلانه از آنها است. چنین راهبردی، در بازاندیشی و اصلاح ساختار فعلی «صندوق توسعه ملی» و «احیای حساب ذخیره ارزی» با مکانیزم مراقبتی بیشتر و وظایف جدید، ممکن خواهد بود.

سامان ساختار مالیاتی:علاوه بر این، نکته مهم‌تر، عدم رشد یک «نظام مالیاتی کارآمد» در کشور بوده است که اقتصاد را از مزایای بسیاری «ثبت اطلاعات صحیح اقتصادی و مقابله با فسادهای مالی و پولشویی»، «وابستگی درآمدهای دولت به مردم و بهبود پاسخگویی» و «منطقی شدن منابع و مخارج بخش دولتی و تقویت کارآیی سیاست‌ها» محروم کرده است. این نظام مالیاتی قاعدتا باید جزئی از یک طرح بزرگ‌تر یعنی «اصلاح نظام مالی دولتی در کشور» باشد.

وزیر اقتصاد دولت یازدهم در روزهای ابتدایی مسوولیت خود اعلام کرده بود که به دلیل نبود نهادی در دولت برای رصد، احصا و نظارت بر بدهی‌های دولتی، حتی «آمار» کل بدهی‌های دولتی نیز در دسترس نیست. از آن زمان تاکنون، گزارشی مبنی بر اصلاح این معضل بزرگ اقتصادی منتشر نشده است. به نظر می‌رسد بازتعریف و تجدید ساختار نهادهایی مثل «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی» و «وزارت اقتصاد» باید با تاکید بر طراحی یک نظام بهینه «منابع» و «مصارف» برای بخش دولتی همراه باشد. در سال‌های گذشته و با افزایش درآمدهای دولت، حجم زیادی از بودجه به سمت «گسترش ساختار دولتی از جنبه وظایف غیرضروری ارگان‌ها و افزایش بی‌منطق تعداد کارکنان» منتقل شد و راهبرد مشخصی هم برای تخصیص بودجه به ارگان‌های خاصی که تحت عناوینی مانند فرهنگی و... فعالیت می‌کردند، وجود نداشت. کاهش درآمدهای دولت به دلیل تحریم، منجر به سلطه «مخارج جاری» بر «مخارج عمرانی» شد که نمونه آن، در فصل زمستان سال گذشته نیز مجددا تکرار شد. بنابراین در راهبرد جدید، بازاندیشی ترکیب فعلی مخارج دولتی از جنبه مخارج «عمرانی» و «جاری» اهمیت زیادی خواهد داشت.

به رسمیت شناختن اقتصاد قیمت‌های کلیدی
در نظام اقتصادی متعارف پذیرفته شده در همه کشورها، «قیمت» نقش محوری دارد که با مکانیزم علامت‌دهی خود، فعالیت‌ها و تخصیص‌ها را به سمت کارآیی بیشتر سوق می‌دهد. با این حال و به خصوص در سال‌های گذشته، اقتصاد ایران به دلیل دخالت‌های دولتی و نوید نهادهای ضروری برای قیمت‌گذاری رقابتی، با مشکل قیمت‌گذاری به خصوص در زمینه «قیمت‌های کلیدی» یعنی «نرخ ارز»، «نرخ سود»‌ و «قیمت انرژی» مواجه بوده است.

در خصوص نرخ ارز، از سال 1392 تا کنون دو گام مهم یعنی «به رسمیت شناخته شدن بازار آزاد» و «کاهش فاصله قیمت دولتی با قیمت بازار» برداشته شده و به نظر می‌رسد تا پایان سال، یکسان‌سازی ارزی به اجرا گذاشته خواهد شد. در این فاصله، با بهره گرفتن از تجربه سایر کشورها، بانک مرکزی می‌تواند چارچوب‌های بازار ارز کشور و شرایط مداخله خود را به صورت شفاف تدوین و اعلام کند و همزمان با ملاحظه مختصات اقتصاد کلان، راهبردهایی را برای عبور از بیماری هلندی فعلی و توان رقابت با محصولات کشورهایی که با اعلام جنگ ارزی، به صورت مصنوعی ارزان شده‌اند، ارائه دهد.

در حوزه نرخ سود به‌عنوان مهم‌ترین قیمت در بازارهای مالی کشور، به نظر می‌رسد راهبردهای آزموده شده طی سال‌های گذشته، ناکارآمدی خود را ثابت کرده‌اند و وضعیت فعلی بازار پول کشور که با «معضل زنجیره بدهی‌ها»، «انجماد دارایی‌های بانکی»، «افزایش مطالبات غیرجاری بانک‌ها» و «ناهمسویی حرکت نرخ سود و نرخ تورم» همراه شده، ضرورت به کارگیری ابزارها و سیاست‌های جدید را نشان می‌دهد. آزاد شدن احتمالی درآمدهای ارزی کشور، ممکن است سیاست‌گذاران را به سمت راه‌حل ساده‌تر یعنی صرف بخشی از درآمدها برای جبران هزینه دارایی‌های منجمد و سوخت‌شده و اصلاح صوری مشکلات بازار پول و سرمایه کشور سوق دهد. به کارگیری ابزارهای جدید مثل «بازار بدهی» با همه پیش‌شرط‌های ضروری آن همچون «نظام اعتبارسنجی بانک‌ها و بنگاه‌ها» گام مهمی است که به‌کارگیری آن البته هم به اراده سیاست‌گذار و هم توان کارشناسی، نیاز خواهد داشت. سومین مساله قیمت‌های کلیدی نیز، در حوزه بازار انرژی است. تجربه دهه 80 در زمینه ممانعت مجلس از «اصلاح تدریجی قیمت سوخت» و «تثبیت مصنوعی قیمت انرژی با وجود تورم سایر کالاها» در نهایت اثر خود را در شوک قیمتی سال 1389 طرح هدفمندی یارانه‌ها نشان داد که البته، به دلیل عدم تعادل‌های انباشت شده طی این سال‌ها، اجرای چنین طرحی تا حدودی ضروری و ناگزیر نیز شده بود. لحاظ کردن همزمان دو شاخص «قدرت خرید مصرف‌کنندگان» و «قیمت‌های جهانی» می‌تواند در تنظیم قیمت‌گذاری انرژی به‌عنوان مبنای یک مهم در نظر گرفته شود. البته، اصلاح نرخ‌های ارز کشور به منظور برداشتن رانت ارزی کالاهای خارجی نیز می‌تواند همزمان با این باشد که تولید در ایران، هم با مزیت دسترسی به انرژی و هم با مزیت قیمت انرژی همراه شود. امری که دریک بازه زمانی میان‌مدت، در بهبود رشد اقتصادی منعکس خواهد شد.