چالش‌های پیش روی ماراتن توافق هسته‌ای

سوزان مالونی عضو ارشد مرکز سابان اندیشکده بروکینگز معتقد است: مذاکرات خسته کننده هفته گذشته تنها یک چشم‌انداز کوچک از هدف دشواری است که باید ظرف 90 روز آینده به آن دست یافت.

مقدمه مترجم: در ترجمه این مقاله اصل بر امانتداری بوده است. ترجمه و انتشار آن به معنی تایید تمام مطالب نوشته شده توسط نویسنده نیست، و صرفا برای آشنایی خوانندگان با دیدگاه یکی از دانشمندان و پژوهشگران آمریکایی درباره توافق لوزان ترجمه شده است. هیچ یک از جملات ایشان را حذف نکردم، چرا که در این صورت، توافق از دیدگاه یک ایرانی ارائه می شد و نه یک نویسنده آمریکایی.

ایالات متحده و پنج شریک بین المللی این کشور پس از یک دوره دیپلماسی پر فراز و نشیب و مستمر، سرانجام توانستد ابزار کلیدی توافقی را که واشنگتن به مدت تقریبا یک دهه در پی آن بوده است ساخته و پرداخته کنند – این توافق به شکل قابل راستی آزمایی، برنامه هسته ای گسترده ایران را مهار می نماید. رئیس جمهور باراک اوباما از این بیانیه تعبیر به "یک تفاهم تاریخی با ایران" و آن را ستایش کرد که - در صورتی که به طور کامل به اجرا در آید – مانع از دستیابی ایران به سلاح هسته ای خواهد شد. من بر این باور هستم که اگر این چارچوب منجر به یک توافق فراگیر شود، کشور ما، متحدان ما و جهان امن تر می شود و این گزینه بهترین گزینه کنونی ما است.

این یک توافق نهایی نیست - و نتایج آن نامعلوم است – اما چارچوب اعلام شده در روز پنجشنبه (گذشته) خیلی مهمتر و بنیادی تر از آن چیزی بود که خیلی ها انتظار آن را داشتند. این توافق، تحقق وعده رئیس جمهور برای الزام ادامه گفتگوها تا ضرب الاجل 30 ژوئن بود و همچنین گواه آن است که طرف های مذاکره می توانند به توافقی دست یابند که الزامات جامعه بین المللی برای تضمین آنکه ایران به قابلیت ساخت سلاح هسته ای دست پیدا نخواهد کرد را در بر داشته باشند.

این بیانیه متعاقب اختلالات و کش و قوس های جدی در روند مذاکرات، صادر شد. امیدها در ماه فوریه و اوائل مارس گذشته افزایش یافته و آن طوری که گزارش ها از آن حکایت می کردند، سخت ترین اختلافات فنی (بین طرفین) بر سر قابلیت های غنی سازی ایران نهایتا فیصله پیدا کرده بود. به هر حال، این انتظارات هنگام آغاز مذاکرات در اوائل هفته گذشته از بین رفت و آن زمانی بود که معلوم شد مذاکره کنندگان ایرانی می خواهند پیشرفت حاصل شده بر سر موضوع در اختیار داشتن و مدیریت ذخایر اورانیوم غنی سازی شده را خراب کنند.

توجه جهان به مدت چند روز به لوزان سوئیس، جایی که مذاکره کنندگان تهران، واشنگتن، اتحادیه اروپا و 5 قدرت جهانی ملاقات می کردند و دیدارها تا پاسی از شب ادامه داشت – و بعضا تا صبح روز بعد ادامه می یافت - معطوف بود. طول کشیدن این مذاکرات حکایت از خطرات سیاسی داشت. همانطوریکه در اوائل هفته گذشته نوشتم، اعلام 31 مارس به عنوان تاریخ دستیابی به یک چارچوب سیاسی، حکم یک ضرب الاجل میانی و ملایم را داشت تا به این ترتیب طرفین مذاکره، به منتقدین بی صبر و حوصله داخلی اطمینان دهند که یک توافق فراگیر قابل دستیابی است. البته فشارهای حزبی (جمهوریخواهان) – که با ناآرامی های خاورمیانه هم بیشتر شدند – در پی این بود که این "ضرب الاجل 31 مارس" را تبدیل به زمان راستی آزمایی درباره دستیابی به توافق کنند و تا حدودی می خواستند در سیاست خاورمیانه ای دولت اوباما توطئه کنند.

قرار دادن چنین ضرب الاجلی، منجر به این می شد که بخت سیاست خارجی اوباما بسیار کم شود. آنچه که مذاکره کنندگان در پایان مذاکرات به آن دست یافتند نشان می داد که تصمیم اوباما برای تمدید مذاکرات به مدت 48 ساعت (پس از 31 مارس) درست بوده است. به جای اینکه یک بیانیه عمومی - که مقامات ایران صدور آن را از پیش اعلام کرده بودند - صادر شود، چارچوب اعلام شده در روز پنجشنبه، که "جزئیات" قابل توجهی از توافق بلند مدت در رابطه با برنامه هسته ای ایران را تشریح می کرد و ماهیت بده بستان های متقابل را توضیح می داد، انتشار یافت.

چه چیزی موجب تغییر مواضع (ایرانی ها) شد؟ شاید هدیه ای که لوگوی دانشگاه ام آی تی را داشت و ارنست مونیز – وزیر انرژی آمریکا – به هم دوره ای خود علی اکبر صالحی به مناسبت تولد نوه اش هدیه داد موثر بوده باشد. شاید دیدار عجیب جان کری با حسین فریدون – مشاور و برادر رئیس جمهور روحانی – برای تسلیت گفتن به خاطر فوت مادر روحانی در این قضیه تاثیر داشت. شاید هم شب نشینی های افسانه ای و فضای هتل های سوئیس در این تغییر تصمیم نقش داشته است.

در هر صورت، مستقل از اینکه چه چیزی باعث این تصمیم گردید، حاصل آن بود که قمار دولت اوباما – و سختکوشی کری و همکاران و همتایان وی – فعلا سودآور باشد. البته حداقل چهار موضوع چالشی در پیش روی دولت اوباما - که در پی حل و فصل واقعی این بحران طولانی مدت است – قرار دارند.

یکی از بزرگترین خطرات بیانیه منتشر شده پنجشنبه، این است که محمدجواد ظریف و فدریکا موگرینی، رئیس سیاست خارجی اتحادیه اروپا بیانیه مشترک مختصر و نسبتا مبهمی را صادر کردند و حال آنکه هیچ متن رسمی منتشر شده که به شرح توافق واقعی بین 7 طرف مذاکره کننده بپردازد وجود ندارد. رسانه های ایران پیش از کنفرانس مشترک ظریف و موگرینی، به انتشار اخباری پیرامون مفاد توافق مبادرت کردند و کاخ سفید هم به مدت کوتاهی پس از آن دست به انتشار فکت شیت (fact sheet) دو صفحه ای زد (که به جزئیات توافق می پرداخت).

اینجا یک تنش و اصطکاک پدید می آید، چرا که علیرغم پیشرفت مذاکرات قرائت ایرانی ها و آمریکایی ها از آنچه بر سر آن توافق کرده اند به شکل قابل توجهی و از جنبه های بسیار مهمی با هم اختلاف دارند. در حالی که نسخه آمریکایی این توافق می گوید که " ایران با کاهش ذخایر اورانیوم از 10000 کیلو به 300 کیلوگرم اورانیوم غنی سازی شده در سطح 3.67 درصد به مدت 15 سال موافقت کرده است"، نسخه ایرانی هرگونه اشاره به این موضوع را حذف کرده است.

ضمنا، تهران می گوید که این توافق موجب لغو (repeal) دائمی و گسترده تحریم های اتحادیه اروپا و آمریکا می شود، در حالی که قرائت واشنگتن حکایت از این دارد که "پس از آنکه آژانس بین المللی انرژی اتمی (IAEA) اقدامات کلیدی مرتبط با فعالیت های هسته ای ایران را راستی آزمایی کرد، تنها تحریم های مرتبط با موضوع هسته ای تعلیق (suspended (– و نه لغو ) (Revoked– خواهد شد." نسخه آمریکایی توافق همچنین بر این موضوع تاکید می کند که در صورتی که ایران بر اساس مفاد توافق عمل نکند، اقدامات (تحریمی) آمریکا و اتحادیه اروپا مجددا از سر گرفته خواهد شد. متن ایرانی توافق اصلا به این موضوع اشاره ای نکرده است.

این مواردی را که در بالا بر شمردم تنها معدودی از اختلافات "قابل توجه" بین دو قرائت رسمی از پارامترهایی هست که در لوزان مورد توافق طرف ها قرار گرفته اند. این اختلافات، عمیقا مسئله برانگیز هستند و حکایت از این دارند که اختلافات و ناهمسویی جدی بر سر موضوعات کلیدی، همچنان پابرجا هستند. اینها موجب تضعیف اعتبار دولت اوباما در توجیه منتقدان داخلی توافق می شوند، چرا که این منتقدان بی اعتمادی عمیقی نسبت به تهران دارند و از همین اختلافات بهره خواهند گرفت تا بگویند که تهران حتی پیش از اینکه توافق، نهایی شود در حال عقب نشینی از تعهدات خود است.

ظریف کوبیدن بر طبل پیروزی را در رسانه های اجتماعی (فیسبوک) متوقف کرده است تا واشنگتن را به خاطر نتیجه گیری های (یک طرفه) از توافق مورد حمله قرار دهد. موضع گیری هایی که مصرف داخلی دارند و فرصت طلبانه هستند تا حدودی غیرقابل اجتناب هستند، اما واشنگتن و شرکایش مشغول رصد اوضاع هستند تا ببینند آحاد اصلی نخبگان سیاسی ایران – و مهمتر از همه، بازیگران سیاسی نزدیک به رهبر معظم آیت الله علی خامنه ای - چگونه در مورد این توافق توجیه خواهند شد. اهمیت زیاد این موضوع زمانی روشن می شود که به قضیه اکتبر 2009 توجه کنیم. در آن هنگام مذاکره کنندگان ایرانی با تفاهم اولیه برای اعتماد سازی در P5+1 موافقت کردند، اما بعد از بازگشت به تهران و مواجه شدن با مخالفت (آیت الله) خامنه ای و سایر افراد ذی نفوذ (از جمله حسن روحانی) از آن عقب نشینی کردند.

قرائت های مناقشه برانگیز از توافق، تا حدودی نشان دهنده این حقیقت است که توافق روز پنجشنبه تا میزان زیادی در حد یک توافق اولیه باقی خواهد ماند. این توافق یک تفاهم بر سر پارامترهای کلی توافق است و نه یک متن نهایی که شامل جزئیات و ظرافت های حقوقی است. همانطوری که رئیس جمهور اوباما اشاره کرد، "تا زمانی که به توافق بر سر همه موارد نرسیم، بر سر هیچ چیزی توافق نشده است." حتی اگر کسی بخواهد اختلافات ایران بر سر پارامترهای توافق را نادیده بگیرد، باز هم موضوعی هست که مذاکره کنندگان با آن مواجه هستند و آن وظیفه دشواری همچون روشن کردن موضوعات مهمی است که در چارچوب توافق پنجشنبه به آن پرداخته نشده است.

همانطوریکه در بالا اشاره شد، اختلافاتی بر سر کاهش ذخایر اورانیوم غنی سازی شده ایران وجود دارند. اگر فکت شیت منتشر شده توسط آمریکا درست باشد و تهران نیز متعهد به کاهش چشمگیر ذخایرش شود، سوال اینجاست که این کاهش به چه شکلی انجام خواهد شد؟ اوباما در بیانیه اش درباره تحریم ها گفت که کاهش تحریم ها به تدریج آغاز خواهد شد. اما نه در بیانیه لوزان و نه در فکت شیت آمریکا به این موضوع و یا جدول زمانی شامل جزئیات، اشاره ای نشده است. سوالات زیادی در مورد هر یک از مفاد توافق پنجشنبه وجود دارند و این توافق نیازمند جزئیات بیشتری برای تضمین اجرای موفقیت آمیز آن است. مذاکرات خسته کننده هفته گذشته – که مذاکراتی تقریبا 24 ساعته بود، اگر چه در این مذاکرات، موارد توافقی پیشین به طور ناگهانی مورد نزاع و مناقشه قرار گرفتند – تنها یک چشم انداز کوچکی از هدف دشوار و خسته کننده ای است که باید ظرف 90 روز آینده به آن دست یافت.

مذاکرات هسته ای ایران در یک فضای شدیدا پر کشمکش داخلی بر سر مفاد توافق انجام می شوند و این نزاع ها در واشنگتن برجسته تر هستند. چندین نفر از نامزدهای جمهوریخواهان انتخابات ریاست جمهوری آمریکا در سال 2016، مخالف چارچوب اعلام شده روز پنجشنبه هستند و لبه تیز تیغ خود را متوجه سیاست دولت اوباما در قبال ایران کرده اند. کاخ سفید قصد دارد با ابزاری که توسط کنگره و با هدف تحدید قدرت رئیس جمهور برای امضا و اجرای توافق بدون حمایت کنگره، طراحی شده است مقابله کند.

در حالیکه حامیان تحریم های بیشتر علیه ایران فعلا قصد ندارند اقدامی کنند، تا به این ترتیب اجازه فرصت انعقاد توافق تا 30 ژوئن را بدهند، اما سایر قانونگذاران احتمالا در پی حرکتی زودهنگام هستند. طرح معرفی شده توسط سناتور جمهوریخواه ایالت تنسی – باب کورکر – که به کنگره اجازه رای گیری مستقیم و بدون تاخیر(up-or-down vote) درباره توافق هسته ای با ایران را می دهد، حمایت حداقل 64 سناتور را به دست آورده است. همانطوریکه همکار من در بروکینگز ویلیام گالستون، در نوشته ها و بحث هایش درباره توافق هسته ای در هفته گذشته به آن اشاره داشته است، "تقریبا دو سوم آمریکایی ها بر این باور هستند که کنگره باید حق تصویب هرگونه توافق هسته ای با ایران را داشته باشد."

هنوز باید صبر کنیم تا ببینیم توافق پنجشنبه تا چه اندازه مناظرات داخل کنگره را تحت تاثیر قرار خواهد داد. کنگره به مناسبت عید پاک و عید پسح یهودیان 10 روز تعطیل است و پس از آن کاخ سفید آماده است تا با قانونگذارانی که به باور مقامات دولت آمریکا، در پی تخریب مذاکرات و توافق نهایی هستند مقابله نماید. اگر پارامترهای کلی توافق پنجشنبه با "جزئیات" به کنگره ارائه شوند و اگر شکاف های مهم این توافق برطرف شوند، در اینصورت رئیس جمهور برای پیشبرد کار در کنگره، در موضع قوی قرار خواهد گرفت. اوباما با یک مخالفت هماهنگ و شدید در کنگره – مستقل از اینکه توافق نهایی با ایران به چه شکلی باشد - مواجه خواهد بود، اما وی دو گزینه در پیش رو دارد. یا چارچوبی که به کنگره ارائه می کند باید به قدری قوی و مهم باشد که تعداد کافی از سناتورهای دموکرات را متقاعد به رای ندادن به طرح کورکر کند و یا اینکه می تواند لحاظ کردن شروط کنگره در مذاکرات را انتخاب کند.

نهایتا باید به این اشاره کنم که پارس کردن کنگره در قبال موضوع ایران، بیشتر از گاز گرفتن اش بوده است. کنگره، علیرغم فرصت های زیادی که از نوامبر 2013 – زمان توافق موقت بین ایران و 1+5 – برای اقدام علیه ایران داشته، هر بار از آن خودداری کرده است. هیچ کس در کنگره مایل به قبول مسئولیت شکست دیپلماسی – یا اتخاذ گزینه های نسبتا نچسبی همچون اقدام نظامی علیه ایران – نیست. البته نباید تصور شود که مخالفان توافق، منفعل خواهند ماند، خصوصا اینکه نگرانی ها در داخل آمریکا و منطقه بر سر مداخله نظامی ایران در عراق، سوریه و یمن افزایش یافته است.

همانطوری که گالستون در بحث های هفته گذشته در بروکینگز به آن اشاره داشت، هرگونه کاهش فشار بر ایران بر سر برنامه هسته ای این کشور، باید با تلاش بیشتر آمریکا برای مقابله با سیاست های منطقه ای ایران از طریق توسل به قوه قهریه همراه باشد.

هزینه شکست مذاکرات افزایش یافته است

در پایان باید اشاره کنم که دولت اوباما مجبور به پذیرش این واقعیت است که موفقیت اخیر (توافق روز پنجشنبه) تنها موجب افزایش خطرات در انعقاد موفق توافق نهایی شده است. علیرغم اینکه هنوز باید کار زیادی برای حل و فصل بن بست هسته ای ایران صورت گیرد، اما از نظر جامعه بین المللی، چارچوب اعلام شده در روز پنجشنبه، یک توافق انجام شده است. در صورتیکه مذاکره کنندگان تا 30 ژوئن به توافق نهایی دست نیابند، یا موضوعات مهم غیرقابل مصالحه ای (در خلال مذاکرات آینده) مطرح شوند، آنگاه اوباما با چالش دیپلماتیک شدیدتری برای متحد کردن (مجدد) دیگران به منظور حفظ فشار بر ایران مواجه خواهد شد.

فشار بر روی ایران برای تحقق وعده مطرح شده در توافق پنجشنبه، حتی بیشتر از فشار بر روی آمریکا است، چرا که جمعیت این کشور به نتایج مثبت مذاکرات بیشتر دل بسته اند. گزارش های خبری حاکی از آن است که در پنجشنبه شب، تهرانی ها جشن های خودجوشی تا دیر وقت برگزار کردند و زمانی که ظریف به پایتخت بازگشت از او همچون یک قهرمان استقبال به عمل آوردند. ایرانی ها مشتاق دیدن آثار توافق نهایی هستند تا مطابق معمول و مثل همه دنیا به تجارت بپردازند و توافق نهایی آغازی بر پایان انزوای کشورشان باشد. این دقیقا همان چیزی است که مخالفان خاورمیانه ای توافق از آن وحشت دارند. بازگشت ایران به اوضاع عادی، حکم شمشیر دو لبه را برای نظام انقلابی ایران دارد. جمهوری اسلامی با تمام تمردهایی [5] که دارد، هفته پیش نشان داد که قادر به پا پس کشیدن از توافق نیست. این، قوی ترین ابزار برای اطمینان حاصل کردن از تحقق توافق نهایی و پایبندی ایران به مفاد توافقنامه (نهایی) است.

*سوزان مالونی (Suzanne Maloney) عضو ارشد مرکز سابان اندیشکده بروکینگز است و پژوهش های وی در این مرکز، عمدتا پیرامون انرژی، اصلاحات اقتصادی و سیاست آمریکا در خاورمیانه است.مالونی در این اواخر و پیش از عضویت در بروکینگز، از مشاوران و طراحان سیاست وزارت خارجه آمریکا در امور مربوط به ایران، عراق، کشورهای حوزه خلیج فارس و خاورمیانه بزرگ بود. وی همچنین پیش از ورود به سمت های دولتی، مشاور شرکت اکسون موبیل درحوزه خاورمیانه بود و در عرصه توسعه تجارت منطقه ای و تحلیل ریسک سیاسی و ارتباطات، با شرکت مذکور همکاری می نمود. مالونی دکترای خود را از دانشکده حقوق و دیپلماسی فلچرز در  دانشگاه تافتس آمریکا دریافت کرده است. کتاب منتشر شده توسط وی تحت عنوان "Iran’s Long  Reach :Iran as a Pivotal State in the Muslim World" است.