فلسفه ایجابی شوراها در مدیریت محلی

صدای ایران؛ رضا شجاعی*- این مقاله نگاهی دارد هر چند گذرا؛ به یکی از مهمترین نهادهای مردمی که از درون جامعه مدنی برآمده و برایند حرکت سیاسی مردم در محلی ترین سطح خود است. شورای اسلامی شهر  که با سهیم شدن در قدرت، حداقل در سطوح میانی، به نهادی بینابینی مبدل گردیده، اگرچه همانند سایر ارزش های دموکراسی در ابتدای راه و در مرحلةی سعی و خطا است، امّا وجود آن تضمین کنندة بقا و فعال بودن روند دموکراتیک می باشد. مقاله حاضر ضمن تبیین ضرورت ایجابی شوراها؛ به ماهیت، زایش و رویش این نهاد مردمی می پردازد. در این قسمت به مقوله شوراها از باب جوهری آن پرداخته می شود.

مقدمه:
در دوران حاضر تشکیل شوراهای اسلامی شهر نشان دهندة توزیع قدرت در جامعه مردم سالار دینی ایران و سیاست دموکراتیک کردن ادارة امور محلی از ناحیه دولت است. انتظار می رود، که با برخورداری از سازمان دموکراتیک محلی؛ شاهد گسترش نهادهای غیر دولتی، افزایش مشارکت مردم در اداره امور خود و پاسخگو نمودن نهاد مدیریتی امور محلی باشیم. که علیرغم ظهور آن توام با شعارها و خواست های دموکراتیک، شورای شهر هنوز نتوانسته است جایگاه مناسبی برای خود بیابد کما اینکه شوراها نقشی مهم در مدیریت سیستم یکپارچه و مسائل مرتبط به شهر اعم از گسترش کالبدی، امور اجرایی، نظارتی، محافظتی، مشورتی، پیشنهادی، تصمیم گیری، برنامه ریزی و سایر موارد مرتبط زیرنظر این نهاد است.(حافظ نیا و هادی ویسی،1386: 109) قبل از ورود به بحث‏، باید دید که شورا چه نوع نهادی بوده و حوزه وظایف و اختیارات در قوانین و مقرارات چیست؟ نگارنده در نوشتار حاضر می کوشد ضمن پاسخ گویی به سوال حاضر به بررسی فلسفه ایجابی شوراها  می¬بپردازد!

 مفهوم شناسی شوراها:
شورا در لغت به معنای مشورت کردن، کنکاش و رایزنی است (دهخدا،1341: 58)  از این رو شورا به¬معنای تجمعی است برای رایزنی، نظرسنجی، تصمیم گیری برای اجرا، نظارت¬و بازبینی، اما باید توجه کرد که رایزنی تنها معنای لغویی شورا، آن هم معنای حداقل آن است و سابقة آن به کهنسالی زندگی اجتماعی انسان می رسد. آنچه که بعنوان شوراهای اسلامی شهر و روستا در ایران می¬شناسیم، در کشورهای دموکراتیک با نام انجمن شهر شناخته می شود. (دهخدا،1341: 317) مقصود از شورای اسلامی شهر مجموعه ای از نمایندگان منتخب مردم است که با انتخاب مستقیم مردم از صلاحیت¬های مشورتی و اجرایی رسمی برای اداره امور عمومی حوزة انتخابیه خود برخوردار می¬گردد و به صورت رسمی به اداره بخشی از این امور مبادرت می ورزند.(تیموری، 1383: 12)

دیرینه شناسی شورا در پستوی تاریخ ایران:
نخستین باری که بحث شوراها در ایران مطرح شد، در انقلاب مشروطیت بود.(خوینی،1386: 97) یکی از دستاورد انقلاب مشروطیت به کاربست مفاهیم چون: دموکراسی و حقوق شهروندی و تضعیف حکومتهای خودکامه بود که نخستین اقدام در جهت تمرکززدایی  از ساختار نظام سیاسی دولت در تاریخ معاصر ایران می باشد. این اقدام در جهت توزیع قدرت، تفکیک قوا و تکوین کانون های متنوع اقتدار در سطوح ملی و محلی شکل گرفت و انقلاب مشروطه همانند سایر انقلاب های بزرگ معاصر سبب ایجاد مجموعه ای از نهادها و سازمان های دموکراتیک همچون: قانون اساسی، مجلس شورا، مطبوعات آزاد و انجمن ها در ساختار سیاسی ایران مزین گشت. با پایانی حکومت قاجاریه و به قدرت رسیدن رضاخان به بهانه ی مبارزه با اوضاع ملوک الطوایفی کشور و مقابله با نهضت های پراکنده مردم شاهد پرداخت و موجب تضعیف قانون انجمن های ایالتی و ولایتی در ایران انجامید.در دوران حاکمیت محمدرضا شاه-پهلوی، نهادهای سنتی با توجیه تجددگرایی و مدرنیزاسیون (نوسازی ساختاری) در جهت تثبیت اقتدارگرایی دیوان¬سالاران و با اتکا به اقتصاد نفتی و تعمیق وابستگی تضعیف شد و موجی از جریان یک سویه توسعه در قالب شبه ناسیونالیسم به¬نام اصلاحات گسترش یافت.

سیر تحول شوراها پس از انقلاب اسلامی ایران:
 یکی از مباحثی که امروزه در جهان مطرح می شود محلی گرایی است. محلی گرایی جدید  به عنوان یک استراتژی با هدف تفویض قدرت و منابع به مدیران و به دور از کنترل مرکزی، می تواند ساختارها و جوامع را ایجاد نموده و در چهرچوب توافق شده میان حکومت مرکزی و محلی به حداقلی از استانداردهای ملی و الویت های سیاسی رسند.(corry and stoker,2002:2) به نظر وبر خدمات رفاهی، بهداشتی و آموزشی نیازمند سازمان های بروکراتیک است و هر چه دولت بزرگتر باشد بیشتر به سازمان-های بروکراتیک نیاز خواهد بود. با توجه به مطالب فوق، شورای شهر عبات است از جایگاهی که فعالین آن با رای مردم انتخاب می شوند و برای امور فرهنگی، معماری و تفریحی فعالیت می کنند.

بعد انقلاب با مطرح شدن مقوله سیاست عدم تمرکز در اداره عمومی کشور و ضرورت سپردن امور محلی به دست مردم مورد توجه قرار گرفت، از این رو به منظور شرکت مردم در پیشبرد سریع برنامه های اقتصادی، اجتماعی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی و دیگر امور رفاهی جایگاه ویژه ای به شوراها در قانون اساس داده شد.(لاریجانی،1388: 42) در جمهوری اسلامی ایران، شورای انقلاب در 14 تیر 1358 قانون شوراهای محلی را تصویب کردند و در 20 مهرماه انتخابات شوراها در 50 شهر برگزار شد ولی تداوم نداشت. با به قدرت رسیدن اصلاح طلبان که یکی از برنامه های انتخاباتی آنان اجرای تمامی اصول قانون اساسی بود، اجرای قانون شوراها در رأس برنامه های دولت و وزرت کشور قرار گرفت و در نهایت انتخابات شوراها در اسفندماه 1377 به صورت سراسری برگزار گردید. نظریه شوراها ضمن این که اختیار را به مردم می داد و حضور مردم را در صحنه تضمین  می کرد، در عین حال مردم کم کم می توانستند در فرایند قدرت آموزش ببینند و قدرت کم کم در جامعه تقسیم شود. در عصر حاضرضرورت جوهری شورا در مدیریت محلی واقعیتی انکارناپذیر است. چنانکه در برخی از کشورها مانند: فرانسه، شوراها به عنوان حکومت های محلی یا سازمان های محلی شناخته می شوند که از اختیارات زیادی بوده و از جایگاه مهمی در اداره امور ملی برخوردار می باشد.

شورا و نظام عدم تمرکز:
فلسفه وجودی شوراها، در تمرکز زدایی است. تمرکز زدایی  را باید از اصول نظام دموکراتیک دانست که به کاربست آن، با بروز و ظهور الگوهای نوسازی و تحولات عینی و ژرف اجتماعی، اقتصادی و سیاسی مقارن است.(گرجی، 1385: 92) منظور از تمرکززدایی آن است که ادارة امور محلی در اختیار دولت مرکزی قرار دارد اما امور خاص محلی به نهادهای پدید آمده از آراء محلی سپرده می شود تا با استفاده از امکانات محلی و ابتکارات محلی اداره شود.در این سبک، ماموران منتخب محلی از استقلال عملی نسبی برخودارند و نظارت سلسه مراتبی اعمال نمی گردد، ولی مراقبت و نظارت دولت مرکزی با کیفیت خاص خود پابرجاست  که این نظارت اصولی را اصطلاحاً "قیمومیت"گویند.(نوروزی، 1388: 71)شورا نهاد عقلانیت سیاسی، نهادی برای تقویت هم بستگی، گذار بر خودگردانی، گذشتن از منافع فردی برای منافع جمعی، پاسداری از نفع شخصی از طریق عقلانیت و عمل جمعی می باشد. و توزیع فضای قدرت سیاسی از طریق شوراها تامین کنندة خواست و ارادة مردم و به منزلة اجرای ارزش های دموکراسی است.